| 서명 |
보행자를 위한 법제 개선방향 / Legal Review on Pedestrian's Right of Way: Focused on the Road Traffic Act / 도로교통법을 중심으로 |
| 주제어 |
보행권 ; 보행자 횡단권 ; 보차혼용공간 ; 보행자우선도로 ; 도로교통법 ; 보행안전법 |
| 요약1 |
보행은 인간이 살아가는데 있어 꼭 필요하며 중요한 활동이지만, 우리의 생활환경을 살펴보면 실제로는 자동차의 운행이나 주정차보다도 배려를 받지 못하는 경우가 많으며, 그중요성에 비해 일상생활에서나, 도시정책의 결정과정 및 집행과정에 있어 상대적으로 가볍게 인식되고 있다. 보행의 중요성과 가치에 대한 인식의 부족은 갈수록 급증하고 있는 도시의 차량으로부터 보행자를 안전하게 보호하지 못하는 결과를 초래하였으며, 쾌적하고 편리한 보행은 물론이고, 기초적인 안전의 측면에서의 권리조차 법적으로 충분히 보호받지 못하고 있다. 이에 따라, 본 연구에서는 현재 우리나라의 도시에서 나타나는 보행환경의 문제점을 법·제도적 측면에서 진단하고, 현실의 도로 위에서 보행자의 보행권을 확보하기 위한 현시점의 개선방향을 모색하고자 한다. 중앙정부에 의해 보행자의 보행권을 증진시키기 위해 「보행안전 및 편의증진에 관한 법률」이 제정되었지만, 도시에서 가장 중요한 보행공간인 도로에서의 보행방법은 기존의 「도로교통법」을 따르도록 하고 있다. 「도로교통법」은 기존의 보도가 정비된 간선도로, 또는 국도라는 개념을 상정하여 통행방식을 규정하고 있으며 대다수의 규정이 여전히 보행자보다는 자동차의 원활한 소통을 우선적으로 고려하고 있다. 도시환경의 발전과 변화에 따라 세부적으로 다양해지고, 유형화된 도로여건에도 불구하고 「도로교통법」의 경직된 규정은 자동차의 이동이 중요시되는 간선도로뿐만 아니라, 2차선 정도의 생활도로, 보도가 설치되지 않은 이면도로에서까지 일률적으로 차량의 소통을 우선하는 정책적 흐름을 보이고 있다. 이에 따라 우리나라의 보행환경은 상당한 사회·경제적 발전에도 불구하고 매우 열악한 수준에서 벗어나지 못하고 있으며, 여전히 많은 보행자들은 불편을 감수하며 살아가고 있다. 「도로교통법」 제8조 2항에 따르면 보행자는 보도가 없는 모든 도로에서는 차마를 마주 보는 방향으로 길가장자리를 통행하게 되어 있다. 그러나 이는 이면도로의 현실적인 상황과 보행자의 편의를 전혀 고려하지 않은 규정으로서, 많은 보행자들을 범법자로 내몰고있다. 애초에 보도가 들어갈 수 있도록 적절한 도로의 폭을 확보하지 못한 공공부문의 책임이 있음에도 불구하고, 차량의 흐름에 맞추어 자동차의 진행방향을 마주보면서 길가장자리로만 걸어야 한다는 규정을 유지하는 것은 밀도가 낮은 지방국도변의 상황에나 적합한 것으로 도시 이면도로에 적합한 규정이라고 볼 수 없다. 보도가 없다고 해도 보행자의 통행은 도로변의 개별 건축물로의 접근을 우선하면서 이루어지게 되는데, 마주 오는 차량을 바라보면서 걸어야 한다는 규정은 이면도로에서 나타나는 보행자의 요구와 행태를 근본적으로 고려하지 않는 규정이라 할 수 있다. 심지어 보차구분이 없는 도로에서 보행자의 통행권을 보장하기 위해 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 국토계획법) 시행령에 새로이 도입된 보행자우선도로에서조차도 예외 없이 동일한 규정을 따르도록 하고 있어 보행자의 안전과 편의를 보장하는데 실패하고 있다. 현재 실질적으로 보행자의 보행권을 보장하기 위한 구체적이고 실효적인 조항을 마련한 법이 유명무실한 상황이다. 모든 도로에서는 기본적으로 보행자의 횡단행위를 금지하고 있으며, 현재까지의 보행자 관련 판례들은 횡단보도조차도 녹색등이 점화된 시간 동안만 보행자가 보호받을 수 있는 일시적인 보도로 고려하는 정도이다. 이러한 시각은 일견 보행자의 안전을 보호하는 듯하지만, 차량의 원활한 통행을 절대적으로 우선시하는 기존의 시각이 흔들리지 않고 유지된다는 것을 보여주고 있으며, 보행자의 심리적 요구나 자유로운 가로활동에 대한 고려, 보행자의 편의와 가로의 활성화 측면 등은 거의 논의되지 않고 있다. 반면 네덜란드나 미국, 영국, 독일, 스위스 등의 주요 국가의 경우 횡단보도가 있는 교차로에서는 신호와 관계없이 보행자에게 도로횡단 우선권을 부여하고 있으며, 횡단보도가 없는 도로에서조차 상황에 따라 보행자의 횡단을 허용해주고 있다. 이들 주요 국가들은 자동차 운전자들에게 보행자 보호와 양보 의무를 강력하게 부과하고, 위반 시 높은 수준의 벌금을 부과함으로써 보행권을 실질적으로 보장할 수 있는 법·제도를 마련하였고, 이를 기반으로 횡단 신호에 의해 규제를 받는 일반적인 유형에서 벗어나 규제가 없는 곳에서 보행자의 안전과 편의를 우선으로 하는 비공식적 횡단영역을 도로의 각 부분에 점차 확대하고 있다. 기본적으로 도로의 횡단이 금지된 자동차우선도로를 제외하고, 최소한 횡단보도가 있는 도로와 보차혼용도로에서 만큼이라도 보행자의 도로횡단권을 자동차의 통행보다 우선하여 허용하는 것이 바람직하며, 횡단 중인 보행자에 대한 보호 의무를 강화해야 할 필요성이 크다. 또한, 2차선 이하의 도로에서는 신호기 설치보다 보행자 우선횡단권을 강력하게 부여할 필요가 있으며, 그 이상의 가로에서는 차량 통행량이 적은 경우, 보행자들을 위한 우선신호버튼을 설치하는 것이 바람직하다. 현행법상 일반적인 도로의 이용은 차마의 통행이 우선한다. 그러나 이러한 일반적인 도로와 달리 물리적으로 차량의 통행을 전면 금지하고 보행자만 통행할 수 있도록 하는 '보행자전용길'과 '보행자전용도로'가 있다. 또한, 보도 설치가 되어 있지 않거나 현실적으로 보도폭을 확보할 수 없어 운용되고 있는 보차혼용환경에서 차량보다는 보행자의 통행을 우선 배려하는 개념을 적용한 '보행자우선도로'가 있다. 그러나 국토계획법에 신설된 도로의 유형인 '보행자우선도로'의 경우 차량의 행위를 제한할 수 있는 법률적 근거가 아직 마련되지 않았으며, 지방국도와 마찬가지로 보도와 차도의 구분이 없는 일반적인 도로로 취급되어 「도로교통법」의 통행방식을 따라야 하는 상황이다. 네덜란드, 영국, 독일, 스위스 등의 주요 국가에서는 다양한 교통정온화기법과 함께 차량과 보행자가 같이 이용하는 공간에 대해 보행자 권리를 보장하는 법을 마련해놓고 있으며, 보행자의 권리 또한 폭넓게 인정하고 있다. 또한, 새로운 개념의 교통정온화인 보차공존공간(Shared Space)이 도입되어 유럽 주변국으로 점차 그 영향력이 확산되고 있다. 보차공존공간의 도입은 차량의 통행 이외에도 여러 가지 사회적, 경제적, 문화적 활동이 복잡하게 얽혀서 일어나는 도시 내의 가로환경을 안전하면서도, 매력적이고, 활력이 넘치는 공간으로 구현하고자 하는 도시정책의 전반적인 방향을 반영한 것으로, 실질적인 가로 이용자들의 만족도를 높이는 효과와 동시에, 교통 정책적 측면에서의 타당성 또한 확보하기 위한 취지를 바탕으로 한다. 「도로교통법」의 현행 규정은 우리나라 이면도로의 복잡한 이용방식 등 현실적 맥락을 전혀 반영하지 못하고 있으며, 보행자와 차마의 공존을 위한 보행자우선도로의 제정에 부응하는 도로교통법 개정을 통한 법률적 보호장치도 부족한 실정이다. 따라서 무엇보다 「도로교통법」의 보행 의무 규정을 개선하여 보행자우선도로의 법적 효력 및 위상을 확보하는 것이 시급하다. 현재 우리나라의 보행관련 법·제도는 도시 및 교통정책의 측면에서 가로의 다양한 기능과 잠재력을 고려하여 보행환경을 종합적으로 구성하고, 이를 도시의 기능적, 심미적, 경제적 개선을 도모하는 계기로 삼고자 하는 새로운 시대적 흐름을 충분히 반영하지 못하고 있다. 보행자를 배려하는 것은 보행자를 울타리로 둘러싼 좁은 보도 위에 가두거나, 육교나 지하도를 설치하는 것으로 달성할 수 없다. 이는 차량운전자들로부터 보행자들을 배제함으로써, 편안한 운전을 보장해주는 방편일 뿐이다. 보행자들을 배려하고, 보행환경을 개선하기 위해서는 기존의 운전자들이 누려온 도로의 통행권을 적절하게 제약하고, 관리할 필요성이 있다. 전반적인 가로환경을 안전하고 매력적으로 바꾸는 방식을 놓아두고, 물리적인 분리만 단순하게 적용하면 결과적으로 그로 인한 불편함은 보행자가 감수해야 한다. 특히 많은 일상의 불편함과 혼란스러움을 겪고 있는 보도 없는 이면도로의 보행환경 문제를 계속 내버려둬서는 시민들의 삶의 질을 개선하기 어려울 것이다. 기존의 간선도로의 개념에 기반을 둔 규정을 좁은 이면도로에 그대로 적용함으로써, 보행자들의 통행이 오히려 어려워지고 있는 현상은 시급히 개선되어야 한다. 이면도로를 개선하는 많은 사업들에도 불구하고 제도적인 뒷받침, 보행자의 보호조항, 통행방식에 대한 개선 등이 이루어지지 않아 제대로 된 개선효과를 보지 못하고 있는 것이 현실이며, 특히 좁은 이면도로에 효과도 없는 좁은 보도를 우겨넣거나, 차선을 우겨 넣어서 결국 이면도로에 배타적인 차선만 하나 들여 놓아 결국 보행자들은 이면도로에서조차 가장자리공간으로 밀려나는 힘든 상황을 연출하고 있다. 많은 지자체에서 시행하고 있는 보행과 관련한 많은 정책과 다양한 사업들이 보행자권리를 좀 더 현실적으로 보장해주기 위해서는 주요 쟁점에 대한 객관적인 검토와 설계기준등이 마련되어야 하며, 근본적으로 보행자의 보행권, 횡단권 등을 보장하는 보행권의 실질적인 확대를 위한 법적인 개선이 뒷받침되어야 한다. 나아가 향후 과제로 보행안전법 등 관련법률의 통합개정을 통한 실효성 확보 및 타법과의 관계에 있어 법적 위상을 확보하는 것이필요하다. |
