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건축공간연구원|AURI 연구보고서(기본) 2016년 10월

서명 쇠퇴지역 공·폐가 재생 및 활용 정책방안 연구 / Policy Suggestions for Regeneration and Reuse of Empty Homes in Deprived Areas
연구책임자명 박성남식별저자 ; 김승남식별저자 ; 윤주선
연구기관명 건축도시공간연구소
수록지명 연구보고서(기본)
출판년월 2016-10
페이지 시작페이지(1) 총페이지(186)
주제분류 도시
주제어 빈집 ; 쇠퇴지역 ; 도시재생 ; 새뜰마을 ; Empty Homes ; Deprived Areas ; Urban Regeneration ; Saetul Maul
요약1 노후 주거지내 장기 방치된 공·폐가 정비와 관리를 위한 공간 정책 요구가 증대되고 있다. 2015년 인구주택총조사 결과 전국의 빈집은 약 107만호로 전체 주택 중 약 6.5%를 차지하고 있다. 특히 쇠퇴지역의 주거지의 경우 인구감소, 인구유출, 정비사업 지연 등에 기인하여 공폐가 발생이 가속화, 장기 방치화되고 있는 실정이다. 다른 한편으로 쇠퇴지역의 노후 주거지 재생을 위한 중앙정부의 정책 지원 및 사업이 강화되고 있다. 그 대표적인 사업으로 도시재생 사업(국토부), 주거 취약지역 새뜰마을사업(지역발전위원회)를 들 수 있다. 쇠퇴지역 노후 주거지 사업대상지는 주거 환경이 매우 취약하여, 빈집이 다수 산재되어 있는 지역으로 빈집 정비 및 관리에 대한 요구가 매우 높다. 이러한 배경하에 공폐가 재생 정책 기반 구축 발전을 위한 시책의 발굴 및 정책 추진 방안 모색이 필요한 실정이다. 본 연구의 목적은 지역맞춤형 공폐가 재생 및 활용을 위한 실행전략 및 수단을 제시하는데 있다. 또한 지역 재생과 연계한 지역 맞춤형 공폐가 재생 정책 시책 및 제도 발전 방안을 제시하는 데 있다. 전국의 공가는 2010년 약 79만호에서 2015년 약 107만호로 증가하였다. 이 중 아파트 빈집은 약 57만호이며, 단독주택은 약 26만호로 주로 단독주택 빈집이 주로 빈집 정비의 대상이 될 것으로 파악된다. 장기 방치로 인해 빈집은 지역의 삶의 질을 저해하는 지역 위해요소로 문제화되고 있다. 빈집의 장기 방치로 인해 1) 화재, 방화 사고 위험 증가, 2) 범죄 사고 발생 및 지역주민 불안감 증대, 3) 빈집 붕괴 사고 위험 증가, 4) 지역경관의 악화, 미관침해, 5) 쓰레기 적치, 들고양이 서식지화 등 위생 문제 증가의 문제점이 심화되고 있다. 다음으로 국내 공폐가 재생 관련 법제와 정책 현황을 살펴보았다. 도시재생 관련하여 도시재생법, 국가도시재생기본방침, 근린재생형 활성화계획 수립 가이드라인 등에서 공폐가 정비를 통한 주거환경의 질적 향상을 도모할 필요성을 강조하고 있다. 농어촌 정비법에서는 농어촌 지역 공폐가 재생에 대한 제도적 기반을 구축하여 제시하고 있다. 최근 개정된 건축법에서 1년 이상 방치된 빈집에 대한 철거 조항을 신설하였다. 다수의 지방자치단체 또한 빈집 정비 및 관리 조례를 운영하고 있다. 국내 공폐가 개념과 실태, 관련 정책 및 사업 현황을 종합적으로 고찰한 결과 다음의 정책적 시사점을 도출하였다. 첫째, 빈집에 대한 공공 개입의 필요성과 개입 대상에 대한 정책적 논의가 필요하다. 지역의 삶의 질을 저해하는 지역 위해요인으로의 장기 방치 빈집과 구조적으로나 질적으로 활용 가능한 빈집은 공공개입의 접근이 다를 필요가 있다. 그러나 장기 방치 위해요소 빈집은 지역 안전, 위생 문제 해소 등을 위해 우선적으로 직접적 공공개입이 필요할 것으로 판단된다. 공공 개입 대상 빈집에 대해서는 건축법 상 규정과의 정합성을 고려하면 1년 이상의 방치 빈집(미분양 아파트 등 제외)으로 하는 것이타당하다고 본다. 둘째, 빈집 정비 관련 법제도 구축 및 정책적 관심 증대에 따른 장기적 관점의 정책방향 설정이 필요하다. 빈집에 대한 정책적 관심이 증대되면서 빈집에 대한 공공 개입에 대해 제도적 토대가 발전되고 있음을 확인할 수 있다. 또한 「빈집 등 소규모 주택정비 특례법(안)」을 통해 빈집 정비에 대한 정책 추진이 실효성을 가지게 될 것으로 예상된다. 따라서 정책적 개입 필요성과 논거를 확고히 하고, 장기적 관점에서 도시, 비도시 지역간 차이, 빈집 발생 지역 특성의 차이 등에 유연하게 반영 가능한 정책 방향을 설정할 필요가 있다. 셋째, 빈집 정비 사업의 현장 적용을 위한 정책적 시사점과 사업간 연계 필요성을 검토할 필요가 있다. 근린재생형 도시재생사업, 새뜰마을 사업, 지자체 빈집 재생 관련 사업(서울시 빈집살리기 프로젝트, 부산시 햇살둥지사업) 등에서 빈집에 대한 정비를 포함하여 사업들을 추진하고 있다. 이에 기존 빈집 재생 관련 사업과의 연계 방안, 실행상의 다양한 애로사항, 빈집 정비 관련 사업들의 사업 추진 과정, 효과를 분석하여 정책적 발전방안을 고려할 필요가 있다고 판단된다. 영국 정부는 주거 시장 약화 지역인 쇠퇴지역의 주거지 재생을 연계하면서 공폐가 다발생 지역에 대한 관리를 촉진하고자 하고 있다. 또한 공가 전환 프로그램(Empty Homes Programme)을 활용하여 지역 수요에 맞춘 주택 공급 및 홈리스 문제 해소 및 근린의 쇠퇴를 방지하기 위한 정책을 추진 중이다. 영국의 경우 리즈시의 캐노피 하우징 사례 등 지역 커뮤니티를 공가 전환 프로그램에 참여시켜 추진한 경험을 축적하고 있다. 향후 마을기업, 협동조합, 공동체 신탁 등의 사업 주체 및 방식을 통해 지역사회가 협력하여 사업을 추진하고 공공은 지원하는 방식의 확산을 위한 정책 방안도 검토할 필요가 있다. 향후 정책 추진에 있어 한편으로는 지역 위해요소 빈집의 정비, 다른 한편으로 빈집 재생을 통한 저렴 임대주택의 공급 등 다양성을 지닐 수 있도록 유도해야 할 것이다. 일본 정부는 빈집이 총 주택수에서 차지하는 비율이 2013년 13%대로 급격히 증가함에 따라 「빈집 등 대책의 추진에 관한 특별조치법」을 제정하여 2015년 5월 시행하였다. 일본의 빈집 재생 정책은 주택 시장에서 매력이 없어 소외된 불경제 초래라는 근본적 원인과 빈집 발생에 대해 노후화 등 환경적, 물리적 요인과 고령화 등 내적인 요인으로 구분하여 원인을 추정하고 있다. 국내에도 빈집 발생 원인에 대한 면밀한 조사가 필요할 것으로 판단된다. 일본의 빈집 재생 정책 관련 제도에 있어 국가 차원에서는 빈집 대책 추진에 관한 특별조치법, 빈집시책 기본 지침, 특정빈집 조치 가이드라인을 제시하고 있다. 지자체 차원에서는 빈집 대책 계획에 맞추어 특정 빈집 정비 사업을 추진하고 있다. 이를 통해 향후 국내 정책 전달 체계 제도화 및 발전시 참고할 필요가 있다. 일본의 빈집 정비 정책의 경우 다양한 시책 추진을 통해 초기 빈집 정비 시책 추진 및 성과 확산을 도모하고자 하고 있다. 빈집 대책 종합지원 사업, 선도모델 사업을 통해 정책 발전과 사업 추진 성과 확산을 도모하고 있다. 빈집 재생 사업은 철거 타입과 활용타입으로 구분하여 교부금 보조를 다양화하고 사업 내용을 지역에 맞게 다양화하고 있다. 향후 국내에도 국비 지원 초기 효과 증진과 정책 발전을 위해 지자체와 협력하여 선도 사업 추진, 중간 지원조직 협력을 통한 시범 사업 추진 등을 모색할 필요가 있다. 일본 지방정부의 빈집 정비 대응 사례는 국내에 있어 관련 부서간 협업 체계 구축을 토대로 빈집 정비 사업을 추진할 필요성을 시사하고 있다. 또한 다양한 활용 데이터를 통한 빈집 실태 파악 및 진단의 필요성을 시사하고 있으며, 개인정보 보호에 대한 배려도 필요함을 시사하고 있다. 빈집 뱅크 등 빈집에 대한 정보 제공 및 수요자 연계는 지자체의 빈집 정비 정책에 있어 매우 중요한 사항이 될 것으로 사료된다. 가나자와시의 빈집뱅크 운영 사례로 부터는 빈집뱅크 등록시 인센티브 제공, 부동산 네트워크 연계, 젊은 층유입 촉진을 위한 인센티브 제공 등 향후 국내 적용시 참고할 만한 시사점이 도출되었다. 또한 일본 지방정부의 다양한 빈집 정비 사업은 향후 국내 지자체 관련 빈집 정비사업 계획에 있어 지역 맞춤형 전략들이 필요함을 시사하고 있다. 따라서 지자체 지원에서 있어 철거 비용 보조, 포켓 파크 정비 등 효과 촉진을 위한 보조, 제안사업 보조, 위험노후 빈집 우선 사업 시행 등 다양한 문맥에 맞춤형 대응이 필요할 것으로 판단된다. 본 연구에서 진행한 목포, 천안, 영주 도시재생 선도지역과 순천 새뜰마을 사업 대상지 포함 네 지역에 대한 실증 사례 연구 분석 결과를 요약하면 다음과 같다. 지역 특성을 살펴보면, 네 지역 모두 외곽 신도시 건설, 재해 발생 등으로 인한 인구유출 지속 등 쇠퇴 지역의 특성을 공통적으로 지니고 있다. 필지 규모가 작고, 도로 폭이 협소하며 기반시설이 상대적으로 열악한 특성을 가지고 있다. 오래된 시가지로서 30년이상 지난 건축물의 노후화가 많이 되어 주거지로서의 인기가 상대적으로 낮아, 젊은층 유입이 되지 않는 지역으로의 특징을 가지고 있다. 지역 사회 특성으로는 30년 이상 오래동안 거주한 노령인구 비율이 매우 높다. 지역사회는 토박이와 장기 거주자가 많아 장기 거주한 주민간 강한 사회적 이웃관계망이 형성되어 있는 것을 알 수 있다. 자가 거주 비율이 매우 높으며, 독거노인 가구 등 1인 가구율이 매우 높은 특성을 지니고 있다. 심층 사례 지역들의 빈집 발생 특성을 종합하면 신시가지 개발, 공공기관 이전 등으로 인한 원도심 지역의 경쟁력 약화로 인구 유출과 상권 약화, 아파트 선호 등의 원인들이 사례 지역 빈집의 발생과도 연관이 있음이 확인된다. 대중 교통의 불편함, 골목길의 협소함으로 인한 접근성 불량, 기반시설 상대적 결핍, 주거지역으로의 이미지 저해로 인한 주거 선택 시장 소외 또한 빈집 발생을 유발하고 있다. 지적 불부합, 맹지 등 건축 불가능지도 다수 존재하며 대수선, 신축 등 건축행위가 불가능하여 빈집 발생을 유발한 경우도 확인되었다. 30년 이상 경과된 주택의 노후화, 목조, 라멘조 구조 주택의 안정성 무제도 주거 포기를 통한 빈집 발생의 원인으로 확인되었다. 소유자의 특성은 빈집 발생 특성에 가장 큰 원인으로 확인되며, 노모 장기 거주 후 사망 이후 빈집 상태 장기 방치, 경사 급한 지역에서 건강 악화로 인한 인근 지역으로 이사하여 빈집 발생 등의 원인들이 확인되었다. 네 개의 사례지역 관련 재생사업 모두 환경 저해요소로 인식되는 공폐가를 철거하거나 빈집 철거 후 휴식공간 조성, 텃밭 등으로 활용하는 계획을 포함하여 수립하였다. 영주의 경우 빈집을 철거하여 소방도로 개설, 묵공장, 동네 사랑방으로 신축하는 계획을 수립하여 소방도로 및 묵공장 건물을 신축 완료한 실행 사례도 포함하고 있다. 천안, 영주, 순천 사례 대상지 주민 인터뷰 결과 세 지역 모두 다수의 설문 응답자 연령이 60대~80대의 고령자로, 지역에 오래 거주한 토박이가 많았다. 세 지역에 대한 주요 빈집 발생 원인으로 노부모들이 돌아가신 후에 집이 빈집으로 남겨져 공폐가가 된 경우가 다수인 것을 파악할 수 있었다. 그러나 각 지역 특성에 따라서 빈집 발생과 관련된 사항들 및 이에 대한 주민의 인식에 일부 차별성이 있다는 점을 파악할 수 있었다. 천안과 순천 사례 지역은 언덕 지형에 좁은 골목길로 인해 이동이 불편하고 화재 등의 위험에 있어서도 취약한 점이 지적되었다. 영주 도시재생 선도지역은 상대적으로 평지에 위치하며 빈집 철거 후 소방도로 개설로 인해 주민들의 만족도가 높아진 부분이 확인되었다. 인터뷰에 응한 세 사례 지역 주민 대다수가 장기 방치 빈집으로 인해 주거환경이 악화되고 있음을 지적하였다. 공폐가 처리 방안으로는 철거 의견이 가장 많았으나 사례 지역별로 의견에 차이는 확인되었다. 천안 지역에서는 공폐가 철거를 통한 마을 미관 개선의견이 가장 많았으며, 사유재산이므로 그냥 놔둬야한다는 의견도 일부 있었다. 주민들은 리모델링을 통한 활용 및 마을용도로 활용하는 안에는 다소 부정적인 시각을 보였다. 순천지역에서도 공폐가 철거 의견이 가장 많았으며, 그 뒤를 이어 공폐가 리모델링을 통해 양호한 주택 제공을 퉁한 거주민 확보를 원하는 것으로 확인되었다. 영주 사례 지역 주민들은 공폐가를 철거하여 마을 용도로 활용하는 의견을 다수 개진하였다. 또한 공폐가 발생 및 방치 방지를 위한 방안의 필요성에 대해서도 공감하고 있음이 확인되었다. 심층 사례 지역 코디네이터 인터뷰 결과 빈집을 활용한 사업들을 추진함에 있어 다수의 애로사항들과 다양한 정책 지원 필요 사항에 대한 시사점이 도출되었다. 지역 맞춤형 공폐가 재생 추진을 위해 본 연구에서는 쇠퇴지역 특성, 지역사회 특성, 빈집 상태를 종합적으로 반영할 필요성을 강조하면서 다음의 지역맞춤형 빈집 정비전략 개념을 설정하였다. 또한 빈집 재생 사업 추진에 있어서는 현장 중심의 추진 전략이 핵심이다. 본 연구에서는 지역사회의 수요 파악 및 의견 수렴 과정, 재원의 배분과 협력체계 구축 과정, 사업 추진 협력 체계 구축 등을 강조한 현장 중심의 빈집 재생 개념을 설정하였다. 본 연구에서는 단기적으로 정책 발전에 반영하기 위한 네 가지 시범사업을 제안하였다. 제안하는 시범사업은 빈집 대책 선도 시범사업, 빈집 정비 지원 시범사업(철거형), 빈집 정비 지원 시범사업(리노베이션 활용형), 빈집 매입 임대주택 집주인 리모델링 지원 시범사업(저렴 임대주택 지원형)을 포함한다. 본 연구에서는 단기적으로 빈집 정비 관련 가이드라인 및 기준의 필요성을 강조하면 서, 빈집 정비계획의 역할 및 내용에 대하여 제안한다.
요약2 There is a growing demand for national policies for maintenance and management of long-term neglected empty homes. According to the 2015 Population and Housing Census, the number of empty homes nationwide is about 1.07 million, which accounts for about 6.5% of all houses. On the other hand, the central government's policy support for the regeneration of declining areas has been strengthened. The residential environment in deprived areas is very vulnerable, and there are a lot of empty homes. Therefore, there is a political high demand for the maintenance and management of empty homes. The purpose of this study is to suggest implementation strategies and means for the regeneration and utilization of empty homes. In addition, this study suggests measures for the development of regeneration policies and systems that are tailored to the local community in connection with regional regeneration. The following policy implications were derived from a comprehensive review of the current policies and concepts of empty homes in the Korean contexts. First, it is necessary to discuss the necessity of public intervention for empty homes and the policy discussion about intervention target. Long-term neglected empty homes and the vacant homes that is structurally and qualitatively usable need to have different approach to public intervention. However, it is considered that the long-term neglected empty homes should be directly intervened for direct public intervention in order to solve the local safety and hygiene problems. Second, it is necessary to establish a long-term policy direction by establishing legislation related to the maintenance of vacant houses and increasing policy interest. As the policy interest in empty houses increases, it can be seen that the institutional basis for public intervention in empty houses is being developed. In addition, it is expected that the implementation of the policy for the empty house maintenance will be effective through the "Special Act on Small House Maintenance such as Empty Homes" (draft). Third, it is necessary to review the policy implications and the necessity of linkage between projects for the field application of vacant house maintenance projects. It is carrying out projects including renovation of vacant hones in neighboring regeneration type urban regeneration projects, Saetul Maeul projects, and local governments' empty homes improvements projects, such as Seoul city vacancy revitalization project, and Busan city sunny nest project. Therefore, it is necessary to consider the policy development plan by analyzing the connection process with existing vacant house renewal related business, various difficulties in implementation, and the process and effect of empty homes regeneration projects. The UK government has been attempting to facilitate the management of empty homes, linking the residential regeneration of the declining area, which is the housing market weakening area. In addition, the Empty Homes Programme is being used to implement policies to prevent the decline of the neighbourhood and homelessness problem by regenerating empty homes. The Government of Japan enacted the Special Law for the Promotion of Empty Houses in May 2015 as the ratio of vacant houses to the total number of houses increased sharply to 13% in 2013. The policy of recycling vacant houses in Japan is based on the internal causes such as aging, environmental factors such as aging, and the internal causes such as lack of attractiveness in the housing market and fundamental causes of unemployment and vacancies. It is necessary to investigate the cause of empty homes in Korea. At the national level, the Special Act, the Basic Guidelines for Empty Homes Policy, and the Guidelines for Empty Homes Emergency Policy are proposed at the national level. At the municipal level, it is promoting a specific vacant house maintenance project in accordance with the vacant house plan. It is necessary to refer to this in the future institutionalization and development of domestic policy delivery system. The case of the Japanese local government 's response to the vacant house maintenance suggests the necessity of partnership to promote the vacant house maintenance projects based on the establishment of the collaboration structure. In addition, it suggests the necessity of identification and diagnosis of vacancies through various utilization data and suggests that consideration of personal information protection is also necessary. The provision of information on vacant houses such as vacant house banks and the linkage of consumers should be a very important issue in the policy of maintaining vacant houses in local governments. In addition, a variety of vacant house maintenance projects by the Japanese local government suggest that local customized strategies are needed in the planning of vacant house maintenance projects related to domestic municipalities. Therefore, in the support of the local government, tailored response to various contexts will be needed, such as assistance for dismantling costs, assistance for promoting effects such as maintenance of pocket parks, provision of assistance for proposals. The results of the empirical case studies of Mokpo, Cheonan, Yeongju urban regeneration area and Suncheon Saetul maul project are summarized as follows. In terms of regional characteristics, all four case study areas have common features of declining areas with the reasons such as construction of new suburbs and continuation of population drain due to disasters. It has small lot size, narrow road width, and relatively poor infrastructures. As the old city areas, buildings that have been over 30 years old have become more aged, making them less popular as residential areas, and being characterized as an area where young people do not want live in. In terms of community characteristics, the proportion of the elderly who have lived for more than 30 years is very high. It can be seen that there are many native and long-term residents in the community, and strong social networks are formed in the long-term residents. The rate of owned residence is very high and the ratio of single -person households such as elderly living alone is very high. It is confirmed that the causes of demographic outflow, weakening of the business area and apartment preference are related to the occurrence of vacancy in the case area due to the weakening of the competitiveness of the downtown area due to the development of the new city. The disadvantages of public transportation, poor accessibility due to the narrow streets, relative lack of infrastructure, and the lack of residential choice market due to image hindrance to residential areas are also causing vacancies. Also, it is confirmed that the aging of the houses over 30 years old, the old stability of the wooden and rainstormed houses caused vacancies. The characteristics of the owner were identified as the major cause of the vacancy occurrence, and the cause of some vacant houses was confirmed by moving to a neighboring area due to deterioration of health condition in vacant state after longterm residence and death. Four case projects were established, including the elimination of some empty homes, which is recognized as an environmental constraint, or a plan to utilize it as a resting space and a garden after demolishing empty houses. In the case of Yeongju city, it also includes the implementation of projects utilizing some empty houses by providing community road, Muk factory for community business, community garden, and a workshop for old local houses improvement. As a result of interviews with residents of three case areas, including Cheonan, Yeongju and Suncheon, the majority of respondents in all three case areas were elderly people aged 60 to 80, and many residents lived in the area for a long time. After the death of the elderly parents due to the major vacancy in three areas, it was found that the house was left empty. However, according to the characteristics of each case area, it was found that there are some differences in the issues related to vacancy generation and the perception of residents. It is pointed out that Cheonan and Sunchon case areas are not easy to access due to narrow alleys on the hill topography and are vulnerable to fire and other risks. The regeneration area of the Yeongju city is located on a relatively flat area, and it is confirmed that the residents' satisfaction level has been increased due to the opening of community road after the demolition of empty houses. The majority of the residents pointed out that the housing environment was deteriorating due to long-term neglected empty houses. There was a difference in responding opinion to empty houses by case area. In the Cheonan area, there was the opinion that the improvement of the village aesthetic through the demolition of empty houses was the most, and there was some opinion that it should be let alone because it is a private property. Residents showed a somewhat negative view of using remodeling and using them for village use. In the Suncheon area, the most dismissal was the opinion, followed by the empty homes remodeling. In Youngju city case, many residents wanted to remove empty houses to reuse them for community interests. In this study, the concept of customized vacant house maintenance strategy was set up, emphasizing the necessity to reflect declining area characteristics, community characteristics, and vacancy status comprehensively. In addition, site-driven strategies are key to promoting empty house recycling projects. In this study, we set up the field-based concept of empty house reclamation which emphasizes the process of community demand assessment and opinion gathering, distribution of resources and cooperation system construction, and establishment of business promotion cooperation system. This study proposed four pilot project types to reflect on policy development in the short term. The proposed pilot project includes a demonstration project for a vacant house, a demonstration project for supporting a vacant house (demolition type), a demonstration project for supporting a vacant house (renovation type), a demonstration project for remodeling with local landlords. Also, this study suggests the role and contents of the vacant house maintenance plan, emphasizing the necessity of guidelines and criteria for vacant house maintenance in the short term. In addition, this study suggests the improvement of the system for the legislation and guidelines to promote the policy of recycling empty house recycling.
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