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건축공간연구원|AURI 연구보고서(기본) 2016년 10월

서명 지역 맞춤형 공공건축 복합화 실행 모델 개발을 위한 실태조사 및 정책 개선 방향 / Policy Implication on Mixed Use Public Buildings for Community Facility
연구책임자명 성은영식별저자 ; 김영현식별저자 ; 임현성식별저자
연구기관명 건축도시공간연구소
수록지명 연구보고서(기본)
출판년월 2016-10
페이지 시작페이지(1) 총페이지(242)
주제분류 도시
주제어 공공건축 ; 복합화 ; 커뮤니티 시설 ; 실태조사 ; mixed use public buildings ; community facility ; public service
요약1 최근 교육 문화 복지 등을 위한 지역 커뮤니티 요구가 · · 높아지고 지역 주민의 교류를 위한 공간으로서 공공건축의 중요성이 강조되고 있다. 하지만 기성 시가지에는 높은 지가와 신축 가능한 개발지의 부족으로 필요한 공공서비스를 충분히 제공하는데 한계가 있다. 이에 지역민의 수요를 충족할 수 있는 공공서비스를 제공하기 위해서는 도시내 기성 시가지의 공공건축 복합화가 불가피하다. 국가적 차원에서도 사용하지 않거나 활용도가 낮은 국유재산을 민간참여를 포함한 다양한 방식을 통해 개발하고 국?공유재산 간의 상호교환과 위탁개발을 통한 시설의 복합개발을 제도적으로 허용하고 있는 추세이다. 또한 지자체를 중심으로 생활권 인근에 공공서비스시설을 우선 공급하거나, 유휴 공공건축물을 주민복지시설로 전환하는 사업들도 강구되고 있다. 그러나 이러한 다양한 정책적 노력에도 불구하고 여전히 공공건축 복합화 사업은, 지역의 여건을 고려하지 않은 획일적인 사업 방식과 절차, 제도적 한계 등의 이유로 그 효과에 대해 회의적인 시각이 많다. 이러한 배경에서 본 연구는 공공자산을 효율적으로 활용하고 질 높은 공공서비스를 제공하기 위해 지역 여건에 맞는 합리적인 공공건축 복합화 실행을 위해서는 보다 심층적인 실태 조사를 통해 합리적인 추진 프로세스 및 지원 체계를 모색하고 이에 대한 관련 법령 및 제도 개선 사항을 제안하고자 기획되었다. 본 연구에서는, 다음과 같이 공공건축 복합화 관련 사업의 현황을 다각도로 분석하였으며 공공건축 복합화 시설 및 시설 사업의 추진 한계를 도출하고 정책 및 제도적 개선방안을 제시하였다. 먼저, 전국적으로 실제 진행되었던 공공건축 복합화 사업의 건립 추이 및 현황을 건축물 대장과 최근의 사업 추진 현황 등을 종합적으로 분석하였다. 세움터에 등록되어 있는 건축물대장을 기준으로 전국 106,124개 필지에 해당하는 173,381동의 공공건축물을 공공건축 시설 현황 분석 대상으로 추출하였으며 , 이 중 복합화 형태를 수직, 수평, 중복 복합화로 구분하여 도출한 결과 수직복합화 건축물은 18,036동으로 3가지 복합화 방식 중 가장 많았으며, 수평복합화 건축물은 21,109동, 중복복합화 건축물은 4,150동에 해당되었다. 이들 공공건축 복합화 시설들은, 도시지역에서는 주로 대규모의 수직복합 형태로서 다중이용시설로서 집중 설치된 반면, 비도시지역에서는 연면적이 크고 수량이 많은 산재된 형태로 설치되었다. 또한 공공건축 복합화와 관련된 정책 동향 및 추진사업을 분석하기 위하여 2000년 대 이후 공공건축 복합화와 관련된 기사 및 정책 자료 등을 종합하고 사례를 선별하여 사업 현황 및 동향을 구체적으로 분석하였다. 그 결과 최근 다양한 제도개선 및 사업 지원이 이루어지고 있음에도 불구하고 복합화 사업 추진 실적은 줄어들고 있는 것으로 나타났다. 이는 공공재정의 한계로 인해 용도의 복합 형태로 건립을 추진하였지만 오히려 개별 시설보다 과다한 투자가 이루어지는 등 경제성과 공공성 간의 합리적 조정이 잘 이루어지지 못하고 있는 것으로 분석되었다. 다음으로는, 공공건축 복합화 주요 사례에 대한 실태 조사 및 분석을 통해 지역의 수요 및 여건 반영, 그리고 추진과정에 있어서의 합리성 등을 검토하여 공공건축 문제점과 한계점을 도출하였다. 용도간 복합 형태와 입지지역의 특성 등에 따라 12개를 조사 대상 시설을 선정하여 시설 현장 조사 및 각 주체의 역할 분석 등을 통해 보다 직접적인 공공건축 복합화 건축물의 실태 조사를 수행하였다. 그 결과 분석 대상 시설별 용도 복합형태 및 운영 프로그램은 유사한 것으로 조사되었다. 하지만 시설별 이용특성에는 차이가 있었는데, 입지 및 접근성이 양호하며 프로그램간 연계성이 높은 시설일수록 이용률이 높게 나타났다. 반면, 접근성이 낮고 지역 주민의 특성에 고려하지 못한 프로그램을 운영하거나 공간 계획이 적정하지 못한 시설들에서는 이용률이 저조했다. 이들 시설에 대한 이용자의 수요 역시 접근성이 높은 시설에 대한 선호도가 높았으며 지역의 이용자 특성에 맞는 시설 프로그램에 대한 수요가 높았다. 또한 각 시설들의 설치와 조성에 관여한 시설의 발주자 및 운영자들의 심층 인터뷰를 통해 시설의 발주 및 운영상의 문제점을 분석한 결과, 재정과 주체간의 문제가 드러났다. 중앙정부에 대한 재정 및 행정 의존도가 매우 높으나 관리 및 운영 주체가 다원화되어 통합적 관리가 되지 않는 것이 가장 큰 한계로 분석되었다. 또한 전담부서 및 전문가의 부재도 시설의 직접적인 운영에 영향을 미치는 것으로 분석되었다. 이러한 공공건축 복합화의 주체별 시설별 실태 , 조사 결과를 종합하여 공공건축 복합화 추진시 절차의 합리화 및 주체간 역할과 역량 강화를 위한 정책 및 제도 개선 방안으로서 다음의 여섯 가지를 제안하였다. 1) 공공건축 복합화 사업 추진을 위한 단계별·주체별 수행 지침 마련, 2) 공공건축 복합화 사업의 기획 기능 강화를 위한 지원체계 구축, 3) 공공건축 복합화 사업방식의 다각화를 위한 민간참여 부분 확대, 4) 공공건축 복합화 시설의 지속적 운영·관리 시스템 도입, 5) 공공건축 관점에서 사업 추진에 대한 지속적인 모니터링, 6) 주체간 협력 체계의 구축 등이다. 공공건축물의 복합화시 지역 여건에 부합하도록 추진하기 위해서는 정책적인 유도방안이 필요하다. 지역맞춤형 공공건축 복합화는 '경제성(효율성)', '공공성', '지역특수성' 이라는 3가지 목표를 종합적으로 달성해야 하며 이를 위해 지역맞춤형 공공건축 복합화 프로세스에 대한 이해와 면밀한 검토가 선행되어야 한다. 이에 공공건축 복합화 사업을 구성하는 기본요건(단일 입지, 복수용도, 연속된 공간)을 바탕으로 절차(안)와 주요 검토사항들을 구체화 필요성을 제시하였다. 이는 지역 수요의 분석, 지역 특성을 고려한 용도결정, 공공서비스 확보가 용이한 입지의 선정, 사업 여건에 맞는 추진 방법의 결정, 연속된 공간구상 전략 수립 등의 프로세스로 요약할 수 있다. 이러한 연구의 과정을 통해 도출된 결과는 다음과 같은 학술적, 정책적 기여를 할 수 있을 것으로 예상된다. 첫째, 커뮤니티 거점 기능으로서 복합화의 필요성 및 개념을 정립하고 도심재개발, 도심공동화 및 스프롤(sprawl)의 효과적 대안으로서 복합화의 이론적 근거를 확립할 수 있다. 둘째, 공공건축 복합화 사업의 현황 및 정책, 주요 사례에 대한 실태 파악을 통해, 공공건축 복합화의 내실화를 꾀할 수 있다. 셋째, 지역주민에 대한 교육·체육·문화·복지 서비스 제공을 통한 공공서비스 수준의 질적 제고 및 지역 커뮤니티 증진에 기여할 수 있을 것이다. 넷째, 지역여건에 맞는 복합화 시설의 건립, 유사시설 중복방지 등 검토역량 향상을 통한 예산 절감, 토지와 시설의 공동사용을 통한 예산절감 및 국공유지의 효율적 활용에 기여할 수 있을 것으로 기대된다. 다섯째, 도시 공동화 현상을 방지하고 활력 있는 도심 환경을 조성함으로써 쇠퇴 도시의 주요한 재생 거점으로 기능하도록 유도할 수 있다. 본 연구는 기존 혹은 현행의 공공건축 복합화 시설에 대해 선언적으로 제기되어 온 문제점들에 대해서 정량적, 정성적인 현황 및 실태조사를 통해 다각도로 분석하여 시설사업 및 시설 이용의 한계를 도출하고 이에 대한 개선 대안을 제시했다는 점에서 의의가 있다 또한 전국의 건축물 전체를 대상으로 복합화 . 유형을 나누어 분석했으며, 사례 시설을 선정하여 시설현황, 이용자, 발주자, 운영자 등의 다양한 대상에 대해 다각적으로 분석한 매우 독보적인 자료를 구축한 성과가 있다. 그러나 공공건축 복합화 시설의 한계와 문제점에 초점하고 바람직한 공공건축 복합화 시설의 선진 사례에 대한 면밀한 분석을 하지 못하였고, 또한 이상적인 공공건축 복합화 시설 모델에 대한 논의가 부족하여 장기적 전략을 도출하지는 못하였다. 이에 후속 연구에서는 실제 공공건축 복합화 시설의 다양한 실행 모델을 구축하고 이를 달성하기 위한 정책 방향 및 제도 방안, 주체간 역할에 대한 구체적 대안을 비롯한 장단기적 전략 마련이 이루어져야 할 것이다.
요약2 Recently, the demand for local community facilities with educational, cultural, and social welfare purposes has been on the rise and greater emphasis has been placed on the importance of public architecture as the center of community exchange for local residents. In existing urban areas, however, it is difficult to provide such facilities in enough quantities, due to high prices and lack of availability of land. In such cases, attempts are being made to utilize the available land more efficiently, by mixing various uses and centralizing public services. Despite various policy efforts, homogenous project means and procedures, institutional limits and lack of expertise together prevent making the most of such mixed-use public facilities. Therefore, this study implemented a survey of factual conditions and sought policy improvements, in order to make better use of public assets and to provide public services of better quality. A comprehensive analysis of nationwide mixed-use public facilities developments was executed. By utilizing the building registration information on "Sewoomtuh," the online architectural administration services system, information on a total of 173,381 properties constructed on 106,124 lots of land was extracted as the analysis target, which then was categorized by the types of combination of uses?vertical, horizontal or overlapped. Of all mixed-use public facilities, the uses of 18,036 properties were vertically-mixed, being the most common type, while horizontal and overlapped combination types amounted to 21,109 and 4,105 properties, respectively. In urban areas, these mixed-use public facilities were mostly large-scale, vertically mixed buildings that are constructed as multi-use community facilities on smaller footprint, whereas in non-urban areas they appear with higher Gross Floor Area and in higher quantities that are sparsely distributed. To analyze policy trends and realized projects related to mix of uses in public architecture, news articles and policy reports dating from 2000 were put together, from which a few cases were selected and studied. Consequently, it was found that the number of actual mixed-use development projects has been on the decline, although more policy improvements and project assistance were being offered. This is due to the failure to find common ground between economic feasibility and public interest, as illustrated by the fact that such projects, which were invented to overcome the limitations of public financing, required greater investments compared to development of conventional, individual facilities. Through a factual survey and analysis on major cases of mixed-use public facilities, reflection of local demands and conditions and the legitimacy of development process were reviewed to draw problems and boundaries of mixed-use public facilities developments. The study selected 12 facilities that belong to different categories based on the types of mix of uses and the locational characteristics. The difference in the actual uses and programs between the 12 cases was not significant. However, while various programs were being run at those with better location and accessibility, others with less accessibility appeared to have incompetent programs and spatial design that led to low usage. Users preferred facilities with high accessibility, and demanded appropriate building uses and programs that reflect the local character. This study also identified problems in project delivery and operation stages of such facilities through interviews with ordering institutions and operation managers. Several complications were revealed in the financing of these projects and the work relations between associated entities. The analysis points to the fact that, as a major drawback, each facility heavily depended on the Central Government both administratively and financially, while multiple maintenance and management entities deprive of the chance for an integrated management. The analysis also indicates that the lack of dedicated task force and field experts has an influence on the direct management of the facilities. The research proposes the following policy improvements in order to alleviate the difficulties and complications in development and operation of mixed-use public buildings. 1) Develop phased execution guidelines that each participating entity can follow 2) Establish an assistance system for reinforcing the planning of mixed-use public facilities development projects 3) Expand the participation of private sector for diversification of project delivery methods 4) Adopt a continuous operation and management system 5) Monitor the development process continuously from public architecture's standpoint Create a cooperative system between participating entities. To deliver mixed-use public facilities developments that respect local character, the following inducement policies are needed. Mixed-use public buildings must meet the three goals of being economically feasible, truly public in nature, and reflective of the local needs. To achieve these objectives, a thorough understanding and detailed review of the development process must precede. Based on the basic requirements for mixed-use public building developments one location, ? multiple uses, and continuous space ? the procedure and other major considerations must be made concrete. The procedure must include, among others: analyzing local demand and determining appropriate uses based on the analysis results; selecting location that simplifies obtaining public services; deciding the project delivery method that suits the given conditions; creating design strategies for continuous spatial planning.
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