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건축공간연구원|AURI 연구보고서(정책) 2015년 8월

서명 도시재생의 효율적 추진을 위한 제도개선 연구 / The Suggestions of Improvement Schemes for Urban Regeneration Act
연구책임자명 서수정식별저자 ; 윤주선식별저자
연구기관명 건축도시공간연구소
수록지명 연구보고서(정책)
출판년월 2015-08
페이지 시작페이지(1) 총페이지(188)
주제분류 도시 / 계획및설계
주제어 도시재생 ; 도시재생전략계획 ; 도시재생활성화계획 ; 도시재생거버넌스
요약1 2013년에 제정된「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」(이하 도시재생특별법)은 기성시가지의 도시관리를 통한 도시경쟁력 회복이 곧 국가도시정책방향으로 정착되어야 한다는 것을 밝힌 것이다. 법제정과 함께 지방자치단체에서 도시재생사업을 추진하려는 의지가 높아졌고 국토교통부에서는 한국형 도시재생모델을 정립하고 「도시재생특별법」에 의한 도시재생사업의 실현가능성을 검증하기 위해 도시재생선도지역 사업을 추진하였다. 그러나 선도지역사업(이하 선도지역)을 추진하는 과정에서 도시재생활성화계획 수립과 도시재생전략계획수립 대상과 범위의 모호함, 선도지역 사업추진을 위한 거버넌스 구축 등 일부 명확하지 않은 법규정은 참여주체들 사이에 갈등의 원인이 되었다. 또한 도시재생사업은 다양한 사업추진주체가 참여하여 장소중심으로 물리적, 사회·경제적, 문화적 재생전략이 종합적으로 추진되어야 하지만 다양한 시행주체 참여방안 미흡, 주거환경관리사업, 건축협정 등을 도시재생사업과 연계하기 위한 행정이행절차의 복잡함 등으로 사업추진과정에서 한계가 드러났다. 따라서 선도지역을 비롯한 점점 확산되고 있는 지방자치단체 도시재생사업의 안정적 추진을 위해 「도시재생특별법」의 개정이 시급히 요구되는 상황이다. 이에 본 연구는 도시재생선도지역 모니터링 및 성과평가과정에서 도출된 문제를 중심으로 도시재생사업의 실효성을 확보할 수 있는 계획수립체계개선, 거버넌스 구축방안 정립을 위한 도시재생특별법 개정안을 제시하는데 목적이 있다. 「도시재생특별법」은 도시재생지원센터, 도시재생전담조직 등 지속가능한 사업추진을 위한 조직기반과 관련한 규정을 담고 있다는 점에서 기존 도시정비사업을 다루는 타법과 차별성이 있다. 특히 민간주도로 추진되는 도시정비사업 관련제도와 달리 쇠퇴지역의 활성화와 장소중심의 종합적 재생을 유도하기 위해 국가와 지방자치단체의 역할을 강조한다는 점에서 차이가 있다. 또한 「도시재생특별법」은 오랫동안 시민사회가 제기한 거버넌스가 중심이 되는 사업추진에 대한 요구를 국가정책으로 받아 들였다는 데 의의가 있다. 이와 함께 쇠퇴도시에 대해 물리적, 사회·경제적, 문화적 측면 등을 종합적으로 진단하여 쇠퇴원인에 따른 맞춤형 대안을 도출하고 도시활력을 위해 점진적으로 사업을 추진한다는 점에서 기존 정비사업을 다루는 제도와 차이가 있다. 이러한 「도시재생특별법」은 지역중심의 맞춤형 재생을 위해 다음과 같은 원칙을 담고 있다. 첫째 도시재생은 활성화지역이라는 장소단위에서 물리적, 사회·경제적, 문화적 재생전략을 복합적으로 담아 쇠퇴지역의 활력을 도모해야 한다는 점이다. 둘째 쇠퇴지역의 문제해결을 위해 지역특성과 경쟁력에 따라 도시경제기반 전략과 근린재생 전략으로 구분하여 목표를 설정하고 사업을 추진하도록 명시하고 있다는 점이다. 셋째, 다양한 이해관계자들의 협력과 소통을 기반으로 거버넌스를 구축하여 사업을 추진하도록 도시재생지원센터와 행정전담조직을 운영하도록 규정하고 있다. 넷째, 지역역량 강화를 토대로 지속가능하고 점진적인 사업추진을 위해 주민교육과 참여를 강조하고 있다는 점이다. 4가지 기본원칙에 따라 「도시재생특별법」은 도시재생사업 추진을 위한 관련조직과 주체별 역할을 담고 있는 도시재생추진체계, 도시재생의 정책과 계획, 사업시행을 위해 수립해야 하는 계획수립체계, 도시재생 추진을 위한 사업시행, 정책지원 및 특례규정으로 구성되어 있다. 선도지역은 「도시재생특별법」 제2조 제1항 8호에 의거 "도시재생을 긴급하고 효과적으로 실시하여야 할 필요가 있고 주변지역에 대한 파급효과가 큰 지역으로, 국가와 지방자치단체의 시책을 중점 시행함으로써 도시재생활성화를 도모하는 지역"으로 한국형 도시재생의 모델을 발굴하기 위한 시범사업의 성격이다. 특히 여러 중앙부처와 지방자치단체가 추진하는 다양한 사업을 활성화지역에 담아 연계하거나 통합하여 추진하는 새로운 정책시도로써 성공사례를 만들어 향후 지자체 스스로 후속사업으로 확대하는 것을 목표로 하고 있다. 이러한 선도지역은 국토교통부가 `17년까지 4년간 마중물을 지원(계획수립비, 사업비)하고 국비지원 종료 이후에는 지자체의 자생역량으로 사업을 지속할 수 있는 사업추진체계를 구축하는데 목적이 있으며 2014년 공모과정을 통해 경제기반형 2개지역, 근린재생형 11개 지역을 선정하여 추진하고 있다. 마중물 지원은 도시재생활성화계획 수립비용을 포함하여 주민참여를 위한 역량강화 프로그램사업, 도시재생 거점공간 조성 비용, 지역특성을 고려한 일자리 창출 등 활성화 사업 등에 사용할 수 있다. 선도지역은 처음으로 시도하는 중앙정부의 시범사업이라는 점에서 정부의 정책목표와 방향이 선도지역 현장에서 실현될 수 있도록 도시재생지원기구를 통한 전 과정을 모니터링하고 전문가 컨설팅 지원하면서 도시재생제도의 실효성을 검증하는 작업을 동시에 병행하고 있다. 도시재생제도 개선안을 도출하기 위해서 본 연구에서는 도시재생특별법과 도시재생사업 관련 가이드라인 분석, 도시재생선도지역 추진현황을 분석하여 다음과 같은 한계와 문제점을 도출하였다. 우선 법에서 정한 도시재생활성화계획 사업유형의 개념정의와 사업시행 과정의 한계가 드러났다. 「도시재생특별법」에 의해 도시재생활성화지역은 도시경제기반형과 근린재생형으로 구분되어 있으나 법에서 정한 대부분의 내용은 근린재생유형에 맞추어져 있어 경제기반형에 대한 사업목표와 전략 또한 명확하게 정립되어 있지 않아 민간투자유치가 중요한 경제기반형 사업을 추진하는데 한계가 나타났다. 두 번째로는 도시재생활성화계획수립과 관련한 한계와 문제점이다. 활성화계획 수립 과정에서 「도시재생특별법」에 명시된 도시재생활성화계획수립내용과 범위가 명확하지 않아 과업범위에 대해 발주처와 용역수행 주체간 갈등이 발생하는 것으로 나타났다. 또한 도시재생활성화계획은 주민참여를 전제로 수립해야 하므로 계획수립 이후 지속적인 내용의 보완과 변경이 필요하지만 도시재생활성화계획의 변경절차가 수립절차와 동일하여 도시재생사업 취지에 맞도록 활성화계획 변경절차 간소화에 대한 요구가 높게 나타났다. 세 번째로는 주민참여 사업계획 수립의 한계를 들 수 있다. 현재 도시재생활성화계획은 사업시행가이드라인에 의해 주민참여과정을 강조하고 있으나 법적으로는 공청회와 주민의견 수렴 등 형식적인 절차만으로 주민참여가 국한되어 있어 주민참여형 계획수립으로써 활성화계획 수립과정이 정착되는 데 한계가 있다. 네 번째로는 다양한 주체가 참여하는 사업추진체계 구축의 한계를 들 수 있다. 현행 「도시재생특별법」에는 거버넌스 구축을 전제로 행정전담조직, 도시재생지원센터 설치 등의 규정을 두고 있으나 실제 도시재생사업을 조정하고 총괄·관리하는 역할을 담당하는 사업총괄코디네이터를 비롯한 활동주체와 관련된 규정은 미흡한 실정이다. 또한 도시재생사업을 시행할 사업시행주체는 공공기관, 민간비영리단체 등으로 다양한 주체가 참여할 수 있도록 규정되어 있으나 선도지역에서 일자리 창출을 위한 민간의 참여와 투자를 유도할 수 있는 다양한 민간주체 참여규정이 미흡하다. 따라서 다양한 주체가 참여하는 사업추진체계 구축을 위해서는 사업시행자 규정, 주민참여에 의한 활성화계획 수립 등에 대한 규정을 보완할 필요가 있다. 다섯째로는 장소중심의 종합적 도시재생사업추진을 위한 제도운용의 한계를 들 수 있다. 도시재생활성화지역은 장소중심의 종합적인 사업추진이 가능하도록 도시·군 관리계획 의제처리 규정을 도입하고 있다. 그러나 실제 도시재생사업 시행단계에서 사업추진을 위해 유효한 수단으로 작용하는 건축협정, 경관협정, 주거환경관리사업 등 타법에 의해 수행되는 관리계획수립은 병행하여 수립할 수 있는 의제처리 규정이 없어 계획수립 절차상 병행하여 수립하는데 어려움이 있다. 따라서 도시재생활성화계획 수립과 함께 병행할 수 있는 관련제도 활용에 대한 규정을 보완해야 할 필요성이 제기되고 있다. 여섯째로는 선도지역 특성에 따른 지역맞춤형 사업추진을 위한 제도운용의 한계를 들 수 있다. 근린재생형 선도지역의 대다수는 노후 주거지역이 밀집되어 있으며, 대부분 영세필지, 건축법 제정 이전에 건축된 미등기 건축물, 접도조건에 부합하지 못하는 필지 등이 다수 존재하고 있다. 그러나 현행건축법 특례조항이나 「도시재생특별법」에는 쇠퇴지역의 물리적 특성을 고려한 관련 규정이 미흡하여 주민협의를 통한 필지단위 건축물 정비가 어렵고 공공사업 추진을 위한 토지매입 절차도 복잡한 것으로 나타나고 있다. 따라서 쇠퇴지역의 특성을 고려한 건축특례 적용방안에 대한 제도보완이 필요한 상황이다. 이외에 사업시행주체의 확대, 도시재생지원기구 업무 위탁에 대한 근거규정, 도시재생활성화계획 평가와 관련한 행정절차의 간소화, 대도시 도시재생활성화계획 수립에 따른 지자체 권한확대 등의 제도개선이 필요하다. 도시재생 제도개선을 위해 선도지역 사업추진과정에 대한 모니터링 결과보고서, 도시재생활성화계획 수립내용, 도시재생사업과 관련한 사업시행 가이드라인, 전략계획 및 활성화계획 수립 가이드라인 분석을 선행하였다. 이를 통해 도시재생사업과 관련한 한계와 문제점, 제도개선을 위한 쟁점사항을 도출하였고 이를 토대로 행정담당자, 사업총괄코디네이터, 도시재생관련 전문가 등을 대상으로 심층면담조사를 수행하였다.
요약2 This study aims to clarify the current limitations of Urban Regeneration Act and suggests improvement schemes for the Act. Although Urban Regeneration Act has been in operation for less than three years, we considered that a review of the Act is needed timely for following several reasons. First, the Act provides unclear goals and strategies for 'economic-based urban regeneration', so that it has led the private sector to poor participation. Secondly, while urban regeneration projects require frequent changes in plans to reflect residents' fluid needs and uncertainty, a procedure to modify urban regeneration plan needs flexibility. Thirdly, due to a lack of legal basis regarding residents' participation, residents' participation has been conducted only as perfunctory efforts to show compliance. Lastly, there is a limitation to proceed separate legal procedure to approve each plans based on other regulations by other relevant laws, although regeneration plans target similar area and contain similar projects. To explore limitations of Urban Regeneration Act, 33 weekly reports, seven monthly reports, two review boards and an annual monitoring report submitted by National Urban Regeneration Assistance Agencies have been analyzed. As a result of the analysis, the limitations of the Act were categorized into three types, including planning system, promotion system, and implementation system. We also conducted focus group interviews with urban regeneration professionals, including researchers, National Urban Regeneration Assistance Agencies staffs, projects coordinators, planning professionals, and public servants, in order to collect various opinions on the current Act. After comprehensive considering of both reports analysis and interviews analysis, we proposed several suggestions for the improvement of Urban Regeneration Act. First, we provided a concrete definition of "Urban Regeneration Strategy Plan" and "Urban Regeneration Area Action Plan", reflecting each plan's fundamental purposes. Secondly, we revised and simplified the provision of the Act related with urban regeneration strategy plan and urban regeneration area action plan. A city-level urban regeneration strategy plan concentrates designating urban regeneration areas, defines the type of regeneration projects for each area, and prepares a regeneration ordinance and an assistance center. A local-level urban regeneration area action plan provides visions and actions with a detailed implementation strategies, so that it could respond easily to local conditions and potential future changes in the plan. Thirdly, we suggested to give the right to propose some part of an urban regeneration area action plan to local residents, so that local residents could put their good ideas into the area action plan. Lastly, we proposed "Urban Regeneration Special Zone" to promote the private sector's investment and involvement, by providing exceptions on urban planning regulations, relating to a floor area ratio and a rapid construction consent.
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