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건축공간연구원|AURI 연구보고서(기본) 2015년 10월

서명 사람 중심 가로 조성을 위한 도시설계 연구 / Making Streets for People : Urban Design Issues
연구책임자명 임유경식별저자 ; 성은영식별저자 ; 임강륜
연구기관명 건축도시공간연구소
수록지명 연구보고서(기본)
출판년월 2015-10
페이지 시작페이지(1) 총페이지(202)
주제분류 도시
주제어 사람 중심 가로 ; 도시설계 ; 기성시가지 정비 ; 신시가지 개발 ; 가로유형 ; 가로공간계획 ; streets for people ; shared space ; streets as place ; human scale ; urban design ; urban redevelopment ; new town planning ; street type ; street-based urbanism
요약1 도시는 선(線)이다.라는 슬로건 아래 도로 건설과 자동차 교통 문제 해결 정책을 추진한 김현옥 시장이 서울시장으로 재임한 1966년부터 70년까지 서울시에는 140개가 넘는 보도육교가 생겼으며, 고가도로와 지하도가 만들어졌다. 폭 8~10미터의 좁은 도로에 전차와 버스가 다니던 서울 도심부는 1960년대 중반 이후 도로가 확충되고 대규모 재개발사업이 일어나면서 점차 자동차 중심의 도시로 변화했다. 강남 등 토지구획정리사업으로 조성된 서울 신시가지의 블록은 폭이 50미터에 이르는 광로로 구획되었고, 이러한 변화는 지방 대도시에서도 나타났다. 1980년대 이후 개발된 신도시는 근린주구 개념이 적용되어 간선도로로 구획된 슈퍼블록으로 계획되었다. 최근 우리나라 도시에서는 차량의 원활한 소통보다 걷는 '사람'을 더 중요하게 생각하기 시작했다. 정부는 행복한 생활문화공간을 조성하기 위해 생활인프라를 확충하고 교통약자를 위한 이동환경을 개선하는 것을 국정과제로 추진하고 있으며, 주요 지자체는 '사람 중심 도시', '보행친화도시'를 만드는 것을 시정 목표로 설정하고 관련 정책과 사업을 추진하고 있다. 많은 지자체에서 가로환경개선사업을 시행하였으며, 차도를 줄이고 보도를 확장하는 '도로다이어트'도 곳곳에서 일어나고 있다. 보다 쾌적한 가로에서 마음껏 걷고, 사람을 만나고, 도시를 즐기려는 사람들의 요구가 높아지고 이를 위해 정부와 지자체가 다양한 노력을 경주하는 시점에서, 본 연구는 '사람 중심 가로' 조성을 위한 도시설계 방향을 제시하는 것을 목적으로 한다. 연구 2장에서는 자동차 도입으로 가로계획에 큰 변화가 일어난 20세기 이후 도시가로에 대한 주요 논의의 흐름을 살펴서 변화 양상을 파악하고 '사람 중심 가로'의 개념과 지향점을 정립하였다. 산업혁명 이후 지나친 인구밀집으로 인한 도시환경 악화가 심각한 사회적 문제로 대두된 유럽 대도시에서는 19세기 후반부터 20세기 초에 환기와 일조량 등 기본적 환경의 질이 보장되고 통행량을 수용할 수 있는 적절한 폭의 가로를 만들기 시작했고, 이후 근대도시계획운동이 일어나면서 보행자와 자동차가 공간적으로 분리된 가로체계가 확산되었다. 그러나 1960년대 이후부터 오늘날까지 자동차 중심으로 이루어지는 도시계획을 비판하고 걷기 좋고 다양성이 살아있는 삶의 공간으로서의 가로, 역사와 문화를 담고 있는 가로, 인간적인 스케일의 활력 있는 가로를 지향하는 논의들이 지속되고 있다. 국내에서도 1990년대 후반부터 이전의 도시, 가로설계가 사람보다 자동자 통행을 우선하여 이루어졌다는 반성 아래, 보행권 확보 논의가 활발해졌다. 2000년대 이후 가로를 '삶의 질이 실현되는 곳(강병기)', '사람의 흔적이 녹아있는 소중한 공간(정기용)' 등 사람을 위한 공간으로 바라보는 인식이 확대되었으며, 오늘날 많은 학자와 전문가들은 걷기 쉽고, 볼거리가 많고, 사회적 활동이 활발히 이루어질 수 있는 가로를 좋은 가로로 바라보고 있다. 국내외 가로 논의의 흐름을 종합하면, '사람 중심 가로'는 '모든 이용 주체가 서로 배려하며 공유하는 공간(shared space)', '다양한 선택적 활동과 사회적 활동이 일어나는 공간(street as place)', '인간 척도의 쾌적한 공간(human scale street)'을 의미한다. 3장과 4장에서는 '사람 중심 가로' 조성 관점에서 국내 도시설계의 관련 제도, 계획내용, 가로현황을 분석함으로써 현행 도시설계의 가능성과 한계를 알아보고자 하였다. 기성시가지 정비와 신시가지 개발은 계획 여건과 근거 법령이 상이하므로 구분하여 분석을 진행하였다. 차량이 주요 교통수단이 되기 전에 형성되어 점진적으로 변화해 온 주요 도시의 기성시가지는 도시로 인구가 집중되고 차량 이용이 늘어나면서 재개발 또는 재정비되었다. 서울시에서는 1960년대 중반부터 교통난을 해결하고 도시 이미지를 향상하기 위해 도로를 확폭하는 한편 기존 주거지를 철거하고 대규모 건축물로 대체하는 도심 재개발이 활발하게 이루어졌으며, 3장에서 분석한 종로 일대가 그 대표적인 사례이다. 청진구역 사례에서도 볼 수 있듯이 세가로와 소규모 필지로 이루어진 도시 구조는 직선 도로와 대형 필지로 변화하고 대규모 건축물이 들어섰다. 도로는 차량 이동을 우선하여 재편되고 보행로는 블록 내부, 특히 민간 건물 내부에 설치되었다. 대형 건축물이 들어서면서 가로 폭원 대비 건축물 높이가 약 7배로 증가하는 등 가로공간의 규모도 변화했다. 최근 도시환경정비 방향이 기존 도시구조를 보존하면서 점진적인 변화를 유도하는 방향으로 변화하면서 인사동이 위치한 공평구역에서는 보행자 중심으로 형성된 가로의 성격과 규모를 보존하는 정비방식이 시도되고 있다. 기반시설 여건이 양호한 기성시가지의 일부 구역을 정비하고 환경을 개선하고자 하는 경우, 지구단위계획을 수립하여 건축물의 용도와 밀도, 형태와 규모를 지정한다. 기성 시가지에 수립되는 지구단위계획에서는 보행자의 편의를 도모하기 위해 보행우선도로와 혼용도로 등 도로 성격을 규정하고 민간 대지 내에 공공보행통로를 지정한다. 또한 보행공간을 확보하고 가로공간의 질을 높이기 위해 건축선을 지정하거나 공개공지와 조경 위치를 정한다. 그러나 강남역 일대의 가로환경 분석 결과, 지구단위계획에 따른 다양한 시도가 실효성을 거두지 못하고 있는 것으로 나타났다. 블록 내부에 보행자우선도로를 지정하였으나, 자동차 이용자들이 가로변 상점으로 접근하기 위해서는 해당 도로를 이용해야 하기 때문에 보행자 우선도로 대부분이 차량 이동과 주차 공간으로 이용된다. 민간 필지내에 설치하도록 한 공공보행통로 또한 실현되지 않았다. 이면도로에 면한 필지에는 벽면한계선이 지정되어 있는데, 대부분의 건축물이 후퇴해서 지어지고 전면공간은 주차공간으로 활용하기 때문에 지구단위계획은 3차원 가로공간을 구현하는데 기여하지 못하고 있다. 이제까지 노후 기성시가지 정비는 차량의 원활한 소통을 위해 기반시설을 정비하고 합필과 공동개발을 유도하여 밀도를 높이고 대형 건축물의 건축을 유도하는 방향으로 이루어져 왔다. 최근 도시에서 보행의 중요성이 강조되면서 사람 중심 가로를 조성하고자 하는 시도가 증가하고 있으나, 특정 가로를 보행자우선도로로 지정하거나 보도를 재포장하는 등 가로의 물리적 환경을 개선하는 것만으로는 여러 주체가 조화롭게 공존하는, 인간적인 규모의 가로를 만드는데 한계가 있다. 우선 국가 또는 지자체 차원에서 사람의 움직임과 활동을 차량보다 중요시하는 방향으로 정책 방향을 바꿀 필요가 있으며, 관련 제도를 개편해야 한다. 일본 동경의 '세련된 가로공간 만들기 추진 조례' 제정과 '블록 재편 마치즈쿠리 제도' 신설은 지자체가 주도적으로 가로공간 만들기 정책 방향을 설정하고 제도와 사업을 추진한 대표적인 사례이다. 기성시가지 정비에 있어서 어려운 점은 민간 부문의 개발이 일어나지 않으면 가로공간의 성격 또한 변화할 수 없다는 것이다. 정비사업을 추진할 때, 사람 중심의 쾌적한 가로환경을 만든다는 목표 하에 민간 부문이 가로환경을 형성하는데 적극적으로 기여할 수 있도록 유도할 필요가 있다. 또한 공공에서는 가로와 건축물이 만나는 중간영역에 대한 가이드라인을 명확하게 제시하여야 할 것이다. 4장에서는 신시가지 개발 도시설계 사례를 분석하였다. 기존의 도시구조와 기능에 영향을 받는 기성시가지 정비와 달리 신시가지 개발은 「도시개발법」과 '도시개발업무지침', '도시·군관리계획수립지침' 등 관련 법제도와 지침, 계획의 영향이 더욱 명백하게 나타난다. 현행 '도시개발업무지침'에서는 생활권의 기본 단위를 근린주거구역으로 하되, 단위생활권은 간선도로에 의해 구획하도록 하고 있다. '도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙'에서는 간선도로의 배치 간격을 500미터~1천미터로 규정하고 있으므로 블록의 크기가 500미터 내외가 되는 것이다. 또한 '도시·군관리계획수립지침'에서는 주거와 상업 등 서로 다른 용도 지역을 서로 구분하도록 규정하고 있다. 4장에서 살펴본 신시가지 개발 사례는 그 시기가 서로 상이함에도 불구하고 공통적으로 간선도로로 구획된 슈퍼 블록으로 이루어져 있으며 용도지역이 명확하게 분리되어 있다. 이러한 도시공간구조 안에서 주거지역에서 상업지역으로 이동하거나, 업무 공간으로 이동할 때, 또는 신시가지 내의 공공시설을 이용할 때 사람들은 차량에 의존하게 된다. 현행 '도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙' 제10조(도로의 일반적 결정기준)에서는 "개발이 되지 아니한 지역에는 지역개발에 필요한 주간선도로 및 보조간선도로에 한하여 설치하고, 그 외의 도로는 지구단위계획을 수립한 후 이에 의해 설치할 것"이라 규정하고 있다. 신시가지 도로계획의 기준이 되는 '도시·군관리계획수립지침'의 '가로망계획 수립에 관한 지침'에서는 차량 교통량과 주행 속도에 따라 가로의 기능을 구분·정의하고 보행자 도로는 '특수도로'로 구분하여 별도로 다룬다. 이는 교통계획을 수립함에 있어 차량 동선과 보행 동선을 배타적인 관계로 인식하고 있음을 보여주며, 실제 4개 분석 대상지에서는 차량 동선과 보행 동선을 철저하게 분리해서 계획하였다. 그러나 분당신도시 정자동 카페거리 사례에서 보는 바와 같이 사람이 많이 모이는 활성화된 가로가 계획상 보행도로와 일치하는 것은 아니다. '가로친화도시'를 지향하는 행정중심복합도시, 최근 개발이 이루어지고 있는 충북·진천혁신도시와 마곡 R&D시티에서는 가로를 중요계획 대상으로 인식하고 저층부 활성화 계획, 가로변 건축물 형태와 규모 계획, 저층부공간 계획이 점차 세밀해지고 있다. 그러나 이러한 3차원 가로계획은 상업지역의 일부 특화거리에 한정되어 수립되고 있다. 최근 신시가지 개발에서 보행자들의 편의를 생각하고 자전거와 대중교통의 중요성을 강조하면서 가로활성화를 위한 다양한 노력을 경주하고 있다. 그러나 슈퍼 블록으로 이루어진 도시에서 사람들은 차량으로 이동하며, 블록 내에 설치된 보행전용도로 또는 공공보행통로는 블록을 구획하는 간선도로에 의해 단절된다. 캐나다 벤쿠버의 SEFC 개발사업에서는 보행자를 교통 우선순위 중 최우선으로 상정하고 지구 공공공간 네트워크를 계획하였다. 공공 도로로 둘러싸인 블록의 크기는 약 150미터 × 50~100미터로서 블록 단변 길이가 평균 500미터에 이르는 국내 신시가지 개발 사례와 큰 차이가 있다. 사람 중심 가로를 만들기 위해서는 도시구조와 교통계획을 수립할 때부터 사람을 우선적으로 고려해야 한다. 또한 특정 가로를 대상으로 특화계획을 수립하는 것으로는 쾌적한 가로환경을 만드는데 한계가 있다. 캐나다 벤쿠버의 SEFC 사례와 같이 차량과 사람이 가로를 어떻게 공유할 것인지, 가로에 어떤 성격을 부여할 것인지에 따라 가로 유형을 구분하고 가로유형별로 성격에 맞는 공공영역계획과 사적영역 가이드를 수립할 필요가 있다. 가로는 다양한 주체가 공유하는 공간이며, 공공영역과 민간영역의 총합으로 이루어진다. 또한 이동만을 위한 '선(線)'이 아니라 활동이 이루어지는 '공간'이다. 이러한 전제하에 5장에서는 국내외 도시설계 사례 분석 결과를 바탕으로 사람 중심 가로 조성을 위한 도시설계 기본방향을 제시하였다. 첫째, 다양한 이용 주체를 고려해서 교통계획을 수립하고 도시구조를 구상해야 한다. 교통계획에서 우선 순위를 어디에 두느냐에 따라 도시구조는 완전히 달라진다. 자동차와 사람이 공존하는 '사람 중심 가로'를 조성하기 위해서는 「도시개발법」 및 업무지침에 따라 간선도로로 생활권을 구획하고 보행자도로는 이와 분리해서 계획하는 현행 도시개발방식을 근본적으로 다시 검토해야 한다. 둘째, 기성시가지 정비시 가로 성격을 고려하여 지구를 지정하고 가로 중심 계획을 수립할 필요가 있다. 정비시 기존 도시 맥락을 존중하여 가로 성격을 부여할 필요가 있으며, 가로를 중심으로 선형 정비축을 설정한 후면적(面的) 정비계획을 수립할 필요가 있다. 셋째, 가로 성격에 따라 유형을 구분해서 도시설계에 적용해야 한다. 사람 중심 가로를 만들기 위해서는 사람의 활동에 따라, 다양한 이동수단의 공존 방식에 따라 가로의 유형을 새롭게 규정할 필요가 있다. 넷째, 가로공간에 대한 공공계획을 강화하고 민간 참여를 유도하는 방안을 마련해야 한다. 사람의 눈높이에 맞고 사람이 쾌적하게 느끼는 가로공간을 만들기 위해서는 가로와 건축물, 공공공간을 유기적으로 연결하는 상세계획을 수립할 필요가 있으며, 민간 부문의 행위를 유도할 수 있는 장치를 함께 마련해야 한다. 본 연구에서는 '사람 중심 가로'의 개념을 정립하고, 국내외 도시설계 사례를 분석하여 현행 제도와 계획의 문제를 밝히고 '사람 중심 가로' 조성을 위한 도시설계 기본방향을 제시하였다. 본 연구에서 제시한 네 가지 도시설계 기본방향이 실현되기 위해서는 자동차와 사람의 공존 방식을 고려한 교통계획, 가로 중심의 기성시가지 정비 방법, 새로운 가로유형구분, 가로공간계획 등 개별 주제를 심화하고 구체적인 대안을 제시하기 위한 후속 연구가 필요하다. 심화 연구 결과를 바탕으로 자동차 중심의 교통계획을 유도하는 현행 '도시개발업무지침', '도시?군관리계획수립지침', '가로망계획수립지침', '도시?군계획시설의 결정?구조 및 설치기준에 관한 규칙'의 구체적인 개정 방향을 도출할 수 있을 것이다. 또한 지자체마다 도시공간구조와 기능, 인구 구성과 행태에 차이가 있으므로 지자체 차원에서 고유의 가로 유형을 정립하고 가이드를 수립하는 연구도 뒤따라야 할 것이다.
요약2 Since the 1960s, the focus has been largely on the movement function of streets in the urban planning of Korea. More than 140 pedestrian overpasses and many highways were constructed in Seoul during the period of 1966~1970, under the mayor Hyeonok Kim. The result has often been places that are dominated by motor vehicles to the extent that they fail to make a positive contribution to the quality of life. Streets have to fulfil a variety of functions in order to meet people's needs as places for living, working and moving around in. In recent years, there were changes in policy directions; the policy makers started to think that better-designed streets contribute significantly to the quality of the built environment and play a important role in the creation of sustainable, inclusive, mixed communities. Many local authorities strive to improve and enhance the streets, they allocate a lot of budget to street improvement projects. In this circumstance, this study aims at understanding the problems of current urban design of Korea and providing future directions for making 'streets for people'. In chapter two, the key concepts and new visions of 'street for people' were defined through the literature review. From the latter half of the 19th century, the standards of road design had been developed for the purpose of improving public health and the circulation condition of the vehicles. Since the mid-20th century, the car-oriented urban planning was criticized. The 'street for people' in this study means 'shared space' where spaces would be provided for different modes, 'street as place' which form social interactions and accommodate diverse activities, and 'human scale street' in which people feel comfortable and safe. Based on the concepts of 'street for people', the analysis framework was established. The urban design projects were analyzed in two categories; 'redevelopment projects' of existing cities and 'new town planning', since the planning process and related legislation are totally different. Redevelopment project of Cheong-jin district consisted on the substituting the numerous small blocks of city center of Seoul by super blocks and massive buildings. The narrow streets where the small retail stores were located were replaced by the widened streets for the circulation of vehicles. The H/D ratio got 6~7 times higher. The street environment analysis of Gangnam-station district showed the limit of the "district unit plan", the most typical urban design tool in Korea. The "pedestrian-oriented planning" failed at improving the quality of pedestrian environment. The pedestrian environment of the New towns were still worse than old cities. New towns, regardless of the construction period, were planned on the principles of modern city planning. They were composed of super blocks, surrounded by highways. The planners tried to create some pedestrian streets in the commercial zone, but most of citizens use cars to get there. The planned pedestrian streets suffered the traffic congestion or the parking problem. The case studies of city of Tokyo and of Vancouver could give some implications; 1) the street spaces must be provided for the diverse modes of movement, 2) the entire urban structure and traffic system have to be planned in consideration of the pedestrians, 3) the 'street-based urban redevelopment projects' contribute to make street for people, 4) the current street classification system, based on the 'movement function', must be re-examined and replaced by the new street types considering the 'place function', 5) for making lively street, the public and private realm have to be planned integrally, the incentives for private sector is indispensable. The future directions of urban design for 'making streets for people' were proposed in this study. For its implementation, the current legislation and guidelines must be changed and each theme has to be developed in depth, which will be the object of the following studies.
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