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건축공간연구원|AURI 연구보고서(기본) 2014년 12월

서명 건축자산 진흥구역 지정 및 운영을 위한 정책 연구 / Research on Policy for Designation and Operation of Architectur al Assets Promotion District
연구책임자명 심경미식별저자 ; 차주영
연구기관명 건축도시공간연구소
수록지명 연구보고서(기본)
출판년월 2014-12
페이지 시작페이지(1) 총페이지(261)
주제분류 도시
주제어 건축자산 진흥구역 ; 건축자산 ; 근대건축물 ; 한옥 ; 역사문화환경 ; 역사지구 ; 보존구역 ; ZPPAUP ; Architectural Assets Promotion District ; Architectural Asset ; Modern Architecture ; Hanok ; Historical and Cultural Environment ; Historic District ; Conservation Area ; ZPPAUP
요약1 문화재는 아니지만 지역의 의미 있고 가치 있는 건축자산을 발굴하고 등록, 관리하며, 철거하지 않고 현대생활에 맞게 편리하게 활용함으로써 이를 보전할 수 있도록 지원하기 위한 법적 근거가 되는 「한옥 등 건축자산의 진흥에 관한 법률」이 2014년 6월 제정되었다. 이에 따라 건축자산의 면적관리를 위한 '건축자산 진흥구역'이라는 새로운 면단위 관리제도가 마련되었다. 본 연구는 2015년 6월 건축자산 진흥구역 제도의 실시를 앞두고 있는 시점에서, 국내외 유사제도의 분석과 서울시 사대문 안을 대상으로 적지분석 및 실태파악을 통해 건축자산 진흥구역의 지정기준을 제시하고, 구체적인 운영방안을 네가지 측면에서 제시하였다. 이를 위해 먼저 2장에서는 「한옥 등 건축자산의 진흥에 관한 법률」을 토대로 건축자산 및 건축자산 진흥구역의 개념과 국내의 유사한 면단위 관리제도들의 개념을 정리하였다. 이와 함께 국내의 유사한 제도들을 대상으로 지구지정 요건 및 관리체계, 규제완화 및 지원사항 등을 중심으로 이론적 측면의 제도분석을 하고, 이를 토대로 건축자산이 밀집된 지역에 이들 제도가 적용된 사례들을 대상으로 현황분석을 통해 기존 유사제도들의 특성 및 한계점, 시사점 등을 도출하였다. 구체적으로 지구단위계획구역, 문화지구, 특별건축구역, 리모델링활성화구역, 서울시의 한옥밀집지역을 검토하였으며, 적용사례로는 지구단위계획으로만 관리되는 성북동 역사문화지구, 지구단위계획과 리모델링활성화구역을 중첩적용한 성북동 장수마을, 지구단위계획과 특별건축구역을 중첩적용한 은평 한옥마을, 지구단위계획과 문화지구를 중첩적용한 인천시 중구 개항장 일대, 그리고 관리계획 없이 사업만으로 관리되고 있는 대구시 중구일대를 대상으로 분석하였다. 이론적 측면의 제도분석 결과, 관리체계 측면에서 특별건축구역을 제외하고 대체로 구역 지정 후 관리계획수립을 통해 지원 및 규제를 하고 있었으며, 지정기준 측면에서는 지정목적이 지역의 특성을 유지?보전하고 관리해나가기 위함인 구역은 정성적인 기준을 적용하여 융통성 있게 지정할 수 있도록 하고, 노후한 환경의 정비가 필요한 지역은 노후함의 척도를 정량적 기준으로 제시하고 있는 것으로 나타났다. 지원수단 및 내용 측면에서는 지구단위계획과 특별건축구역, 리모델링활성화구역 제도들은 건축규제 등의 특례적용을 위해, 문화지구와 한옥밀집지역은 조세감면 및 수선비 등 재정적 지원을 위한 제도로 이해할 수 있다. 실제로 이들 제도가 적용된 사례분석 결과, 지구단위계획이 역사환경보전에 큰 역할을 담당하였고 다른 제도들과 중첩적용하여 지역특성의 유지와 강화에 유용하게 작동하는 것으로 나타났다. 여기서 타 제도들과 중첩하여 운영하는 경우는 지구단위계획에서 역사적 환경을 유지?보전하기 위해 요구되는 특례사항의 적용에 한계에 따른 것으로 나타났다. 역사적 환경 및 건축자산의 보호를 위해서는 건축법의 건축선 지정과 대지 내 공지규정의 완화적용이 필수적이다. 이러한 특례적용이 가능한 리모델링활성화구역은 모든 완화규정은 리모델링에 국한되어 있기 때문에 특히 노후주거지에서는 효과가 미미한 실정이며, 특별건축구역은 일반 기성시가지 내 저층주거지에는 적용하기에 어려움이 따르고 있다. 이러한 점은 '건축자산 진흥구역'이라는 새로운 제도 도입의 필요성과 차별성을 동시에 반증하고 있다. 3장 해외사례에서는 프랑스의 보존지구(Secteurs Sauvegard; SS)와 건축?도시?경관적 문화유산 보호지구(ZPPAUP), 영국의 보존구역(Conservation Area), 미국의 역사지구(Historic District)를 중심으로 분석하여 다음과 같은 시사점을 도출하였다. 첫째, 그 대상을 문화재 수준을 넘어 지역수준의 가치와 의미를 가지는 역사자산까지 포함하고 있으며, 원형보존 방식에서 관리와 활용을 위한 보전 방식으로 변화하고 있다. 이에 따라 관리대상 범위도 외관 등 경관적인 측면만 규제하고, 내부 변경 및 용도에는 규제를 두지 않고 있다. 둘째, 지정주체 및 관리주체가 상당부분 지역중심의 지방자치단체에서 맡고 있는데, 그럼에도 불구하고 최종 결정사항의 통보나 승인을 연방 또는 국가에 받도록 하거나 국가의 재정지원을 통해 국가차원에서 이들의 지정 및 관리의 동향과 현황을 파악 또는 지속적으로 관리를 하는 관계를 유지하고 있다. 셋째, 일반적인 관리체계는 지구지정 이후 지역의 특성을 고려한 세부적인 관리계획을 수립하는 것이다. 관리계획은 도시계획제도와 연동되어 건축 행위 허가를 위한 관리기준으로 작동한다. 주목할 점은 프랑스의 경우 관리계획 수립 전 지구지정 및 관리계획 수립을 위해 철저한 사전조사계획이 진행되고 있다는 것과, 영국의 경우 보존구역 지정 후 사후평가 제도를 운영하고 있다는 점이다. 이는 보존구역의 체계적인 관리를 유도하고 있다는 점에서 매우 의미 있는 제도라 할 수 있다. 이 외에도 역사문화환경 보존 및 관리를 위해 전문인력 및 전담기관을 별도로 운영하고 있으며, 보존 계획시 중앙-지방정부-지역주민간의 협의체계에 대한 운영을 중요하게 고려하고 있다는 점 등을 시사점으로 꼽을 수 있다. 4장에서는 건축자산 기초조사가 진행된 서울시 사대문 안을 대상으로 적지분석을 통해 건축자산 진흥구역의 지정기준을 검토, 제시, 검증하였고, 건축자산 진흥구역으로 지정할만한 대상지를 추출하였다. 이를 토대로 구체적인 운영방안과 특례적용 필요성 여부 등을 검토하기 위해 건축자산 진흥구역의 유형을 구분하여, 유형을 구분하는 프로세스와 관련 계획과의 관계를 정립하고, 블록형/가로중심형/단독형 세 가지 유형별로 총 4개 지역을 사례대상지로 선정하여 실태파악을 하였다. 실태파악 과정에서는 건축자산 진흥구역에 필요한 지원 사항을 함께 검토하고 특례적용에 따른 경관개선 시뮬레이션을 제시하여 건축자산 진흥구역 제도도입의 효과를 시각적으로 제시하였다. 실태파악을 위한 유형별 사례대상지는 블록형으로 익선구역과 장충동 문화주택지구, 가로중심형으로 도화서길, 단독형으로 남대문로 4가 구역을 살펴보았다. 5장에서는 이상 국내외 제도분석과 서울시 사례분석을 통해 건축자산 진흥구역의 지정 및 운영방안을 4가지 측면에서 제시하고, 법제도 개정방안을 제시하였다. 첫째 건축자산 진흥구역의 지정기준으로 1)우수건축자산의 경우 3개 이상이 연접하여 있거나 5개 이상이 포함된 지역, 2)건축자산의 경우 10개 이상이 일정 구역 내에 밀집된 지역, 3)기초조사 결과 공간환경 및 기반시설로 목록화된 지역, 4)그 밖에 사업구역 내 건축자산의 멸실 우려가 있는 지역으로 제안하였다. 정성적 기준과 함께 최소한의 밀집도기준을 제시하여 실효성을 확보하고자 하였으며, 이를 인천시, 군산시, 목포시 등 건축자산이 밀집된 지역에 검증하고 전문가 의견을 수렴함으로써 관련 하위규정에 바로 반영할 수 있도록 하였다. 둘째 구역 지정 후 집행방식 측면으로, 법에서는 건축자산 진흥구역으로 지정이 된 후에는 관리계획을 수립하되, 지구단위계획으로 수립된 경우에 한하여 수선비 등의 지원이 이루어지도록 하였다. 보다 세부적인 사항으로 특례적용에 있어서는 현행 지구단위계획과 동일하게 관리계획의 내용에 따라 일괄 적용하되, 국내 담당공무원의 행정능력을 고려하고 특례적용이 남발되지 않도록 일부 관리형 지구단위계획에서 운영하고 있는 지역심의위원회를 필요시 운영할 것을 제안하였다. 이는 지역의 특수한 상황을 고려한 세심하고 구체적인 관리계획이 수립될 것을 전제로 한다. 따라서 국가차원에서 이러한 사항이 반영될 수 있도록 '건축자산 진흥구역 관리계획수립 지침'을 마련하여 제공할 필요가 있다. 다음으로 기존 지구?구역과의 관계 설정에 있어, 지구단위계획과 중첩되어 지정될 경우는 재정비시점에 따라, 정비사업구역 및 재정비촉진지구와 중첩되어 있을 경우는 정비계획의 추진정도에 따라 대응할 수 있도록 제안하여 상호 계획간 정합성을 유지할 수 있도록 하였다. 다만, 두 경우 모두 절차의 간소화를 위해서는 심의주체가 일원화되도록 관련규정을 개정할 필요가 있다. 셋째 지원 수단 및 범위 측면이다. 특례적용 항목과 재정적 지원은 이미 법률에서 큰 틀을 제시하고 있다. 특히 국내 유사 제도 및 적용사례에서 살펴보았듯이 역사환경을 보존?유지하는데 꼭 필요하지만 기존 제도들로는 적용에 한계가 있는 '건축선의 지정'과 '대지안의 공지 규정'에 대한 특례가 추가된 것이 본 제도의 핵심이라 할 수 있다. 서울사대문안을 대상으로 추가 지원 사항을 검토한 결과, 추가로 지원이 필요한 특례규정과 지원사항을 도출하였다. 즉 건축자산의 보존 및 활용을 위해 현재 지구단위계획에서의 건폐율 완화규정으로는 적용되기 어려운 주거지역에서의 건폐율 완화규정과 리모델링 전문가 컨설팅 지원이 필요함을 제시하였다. 넷째 관리 및 지원대상의 범위 측면으로, 건축자산 진흥구역에서의 관리는 건축물의 외관형태 및 외부 건축양식의 보전에 한정하고 내부의 공간변경 및 용도변경은 용인하는 방식으로 융통성있게 운영할 것을 제안하였다. 다음으로 특례적용의 범위는 역사적 경관을 보호하고 유지하기 위해 일반건축물까지도 특례를 적용할 것을 제안하였다. 다만, 일반건축물에 특례를 적용할 경우 건축특례 적용이 남발되지 않고 역사환경 보존을 위해 반드시 필요한 사항에 한해 최소한으로 적용할 수 있도록 별도의 지침을 제시하고 준수하도록 제시하였다. 이와 관련하여 일반건축물까지 특례를 적용할 경우 건축자산의 소유자에게 불리한 문제가 발생할 수 있는 점과 공공의 예산에 한계가 있다는 점을 감안하여 수선비 등의 재정지원은 건축자산에만 한정하여 지원할 것을 제안하였다. 마지막으로 네 가지 운영방안을 제시하는 과정에서 도출된 주거지역의 건축자산 진흥구역에 대한 건폐율 완화 적용을 위해 현행 법률 또는 건축법 개정 등 3가지 안을 제시하였고, 주차장 설치기준 완화 적용을 위해 국계법 시행령 개정안을 제시하였다. 2015년 6월 본격적인 제도 시행을 앞두고 있는 시점에서, 본 연구에서 제시하고 있는 건축자산 진흥구역의 운영방안은 제도도입 초기단계에 나타날 수 있는 지방자치단체의 혼동을 줄이고, 초기 시범적 모델을 성공적으로 이끄는데 중요한 가이드 역할을 할 것으로 기대된다. 다만 최근 건축자산 기초조사가 진행된 곳이 거의 없어 서울시만을 대상으로 실태분석을 한 것은 연구의 한계로 남는다. 그럼에도 불구하고 본 연구는 현재 준비중인 관련 하위규정 마련에 중요한 기초자료와 관련 근거를 제공하고 있다는 점에서 그 정책적 기여도가 큰 의미 있는 연구라 할 수 있다.
요약2 The study aims to present the criteria for the designation of the Architectural Assets Promotion District, along with concrete measures for the operation. The study is geared towards securing the effectiveness of the 'Architectural Assets Promotion District Scheme', which has been newly introduced under the Act on the Promotion of Architectural Assets Including Hanok legislated in June 2014. To this end, the study first of all defined the concept of related terminology including architectural assets, outstanding architectural assets and architectural assets promotion district. Additionally, it arranged the history of domestic myeon-based management systems targeted towards the protection of historical and cultural environment. Next, the study analyzed several systems that are similar to the Architectural Assets Promotion District Scheme including Area for District Unit Planning, Cultural District, Priority Area for Landscape Management and Special Area for Architecture, along with the Hanok-concentrated areas and the areas going through an active remodelling process in Seoul. The study focused on the theoretical aspects of the systems including necessary conditions for district designation, management systems, deregulation and relevant support schemes. Based on this, the study analyzed the current status of those areas the systems have been applied, where cultural assets are densely concentrated, including Historical and Cultural District of Seongbuk-dong, Jangsu Village in Seongbuk-dong, Hanok Village in Eunpyeong-gu, and the entire open port of Jung-gu in Incheon, drawing the unique aspects and limitations of these systems, as well as the policy implications. In addition, the study analyzed similar systems abroad including the Conservation District (Secteurs Sauvegard) and the Cultural Assets Protection District of Architecture, City and Landscape (ZPPAUP) of France, the Conservation Area of the UK, and the Historic District of the USA. It examined the background, relevant laws, support schemes and regulations, together with the management methods, finally deriving the policy implications. The study analyzed the old town of Seoul-areas within the boundaries of the old capital-where the preliminary investigation on the cultural assets was promoted in order to find out whether the areas were appropriate for the study. Based on the findings, the study reviewed, presented and verified the proposed criteria for the designation of the Cultural Assets Promotion District, coming up with the potential districts worthy of the designation. Furthermore, in order to explore concrete measures for the operation, and to decide on whether to apply exemption laws, the study classified the types of the Architectural Assets Promotion District into several categories. It established the relationship between the classification process and the relevant plans. As a result, the study divided the districts into three: block, street-oriented, and independent housing type. Then, it selected a total of four areas for each category and investigated the current status. In the process of the investigation, the study included support schemes required for the Architectural Assets Promotion District in the review items. It presented the landscape simulation improved with the application of the exemption laws, visually showing the impact the introduction of the Architectural Assets Promotion District Scheme might bring. The areas investigated for the identification of the current status include the Iksuk Area and the Cultural Housing District of Jangchung-dong as block type, Dohwaseo-gil as street-oriented type, and Namdaemun-ro 4 as independent housing type. Based on the analysis of the similar domestic and overseas systems and the case study, the research presents measures for the designation and operation of the Architectural Assets Promotion District, which deal with four different aspects altogether, along with the suggested approach to the revision of existing legal systems as follows; First, the proposed criteria for the designation of the Architectural Assets Promotion District include 1) areas where more than three pieces of outstanding architectural assets are located next to each other, or five included, 2) areas where more than 10 pieces of architectural assets are concentrated within a certain area, 3) areas which are included in the list of the spatial environment and infrastructure according to the preliminary investigation, and 4) areas where architectural assets within the project area are at risk of being destroyed. Second, in terms of the way of implementation, the study proposes laws be stipulated so that support schemes can be provided including support for maintenance costs as long as the designation is promoted under the district unit planning. In other words, exemption laws will be applied under the management planning. However, the study proposes a separate local deliberation committee be installed for the application of the exemption laws if necessary, so as to prevent the exemption laws from being applied to an excessive degree whereas they need to be applied wherever needed. In reality, this type of committee is currently in operation for part of the management-type district unit planning. In terms of relations with existing districts or areas, the study presents with flexible measures so that the designation can be determined after considering the point of redevelopment when it overlaps with the district unit planning, and after considering the phase of the redevelopment plan when it overlaps with the redevelopment project area and the redevelopment promotion district. This way, it is ensured that different plans match with each other. However, for both the cases, existing laws need to be revised so that the deliberation bodies can be unified so as to simplify the procedures. Third, in terms of support schemes and the scope, the framework on the exemption laws and the financial support is already presented by existing laws. To this, the study has added the exemption laws on the 'designation of building line', and on the 'regulation on empty lots within a building lot', considering existing laws can be applied to only part of them. This is the core of the laws. In addition, the study presents support items additionally required including regulations to ease the building coverage rate within residential areas, after considering that it is not easy to apply one under the existing district unit planning, along with support schemes for the consultation with remodelling experts. Fourth, in terms of management and target of support, the management within the Architectural Assets Promotion District should be limited to the conservation of the exterior form and the style of the architecture while the change in the interior space and the building use should be allowed. The study proposes exemption laws be applied to regular architectures as well so that historical landscape can be protected and maintained. Only, the study proposes that separate guidelines be presented and followed so that exemption laws can be applied to the items necessarily required for the conservation of the historical environment but without being over-issued. With regard to this, the study proposes financial support including maintenance costs be limited to architectural assets considering that first, it might bring disadvantages to the owner of the architectural asset once exemption laws are allowed to regular architectures, and second, that the public budget is limited. Lastly, the study proposes revised plans to existing laws including the Building Act. Under the revisions, the building coverage rate can be relaxed for the Architectural Assets Promotion District located in residential areas. The revisions have been derived in the process of presenting the four measures for the operation. In addition, the study presents the revision to the Enforcement Ordinance of the National Land Planning and Utilization Act, which are expected to ease the requirements for parking lot installation. The study presents several policy proposals geared towards improved effectiveness of these laws as follows; first, it is recommended the guidelines be prepared to the formulation of the plan for the management of the Architectural Assets Promotion District at the national level; second, it is requested that pilot projects be promoted to designate and manage the Architectural Assets Promotion District; and third, it is proposed that policies be prepared to promote programs to provide financial support for community regeneration while using architectural assets, as shown in the Conservation Area Partnership Scheme, the Heritage Economic Regeneration Scheme, and the Townscape Heritage Initiative of the UK. At a point when the implementation of the Scheme will be fully promoted in June 2015, the measures for the operation of the Architectural Assets Promotion District presented in the study are expected to provide a crucial guide to local governments which might encounter confusion in the initial stages of the scheme introduction, while leading initial pilot models to success. Seoul is the only city where preliminary investigations on architectural assets have been recently promoted. This is the reason only Seoul is analyzed in the study, which makes the findings of the study only limited. Despite that, the study provides a significant contribution to the policy in that it presents basic data and relevant grounds crucial for the establishment of the regulations and ordinances related to the Architectural Assets Promotion District Scheme, which are currently under preparation.
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