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건축공간연구원|AURI 연구보고서(기본) 2012년 10월

서명 소규모 주택사업방식 다양화를 위한 주택관련제도 유연화방안 연구 / Housing-related Legal System Flexibilization Strategy for Small Scale Housing Development
연구책임자명 염철호식별저자 ; 여혜진식별저자
연구기관명 건축도시공간연구소
수록지명 연구보고서(기본)
출판년월 2012-10
페이지 시작페이지(1) 총페이지(280)
주제분류 도시
주제어 소규모 주택사업방식 ; 주택과 시설의 연계 ; 공유형 주택 ; 제도 유연화 ; small-scale housing development ; housing-facility correlated development ; share housing ; legal system flexibilization
요약1 최근 인구사회구조 변화에 따른 다양한 주거수요를 반영하여 소품종 대량 주택생산체계에서 다품종 소량주택생산 체계로 변화하기 위한 근본적인 대책마련이 요구되고 있다. 이런 실정에 맞춰 중앙정부 및 각 지자체에서는 소득계층별 주택유형 및 공급방식의 다양화를 위한 정책이 시도되었거나 추진 중이나, 이들 대부분이 새로운 주거유형으로 정착되기에는 한계점이 많다. 주거수요의 다변화에 대한 대응을 공공이 모두 해결하기에는 역부족이며, 다양한 주거선택요소의 개발과 제공은 민간시장에서의 자율적인 기능을 통해 해결하는 것이 바람직할 것이며 그 중요성은 더욱 커질 것이다. 또한 주택시장에서의 소비자의 취향이 반영될 수 있도록 특정한 주거유형을 제도의 틀에서 규정하고 공급대상을 소득수준별로 계층화하여 신규 주택을 대량으로 보급하고자 하는 정책의 근본적인 전환도 필요하다. 그간 새로운 주거유형을 도입하기 위해 추진된 완화정책과 이로 인한 주거환경 악화를 방지하기 위해 후속적으로 도입되는 기준 강화의 반복으로 인해 새로운 주거유형들이 바람직한 유형으로 정착하지 못하거나 규제를 피한 또 다른 기형적인 주거유형이 생기는 결과를 초래하였다. 최소한의 법률적 요건을 갖출 경우 허가를 얻을 수 있는 법체계의 특성을 이용하여 상업적 이윤 추구를 위해 법적인 맹점을 파고들어 도시 및 건축물 관리체계의 혼선을 일으키는 경우도 발생하고 있으며, 이로 인해 도시 및 건축적 기준과 법제는 세분되고, 규제는 강화되면서 미래지향적인 새로운 건축 유형의 개발을 한층 어렵게 하는 문제점이 발생하였다. 외환위기 이후 주택가격 상승폭이 커지면서 분양위주 주택공급 확대가 지속되면서 민간부문의 임대주택 공급은 급격하게 감소하였다. 반면 도시형생활주택이 1?2인 가구 증가 등에 따른 소형임대주택 수요 증가에 대응하기에는 다소 높은 임대료 수준이 한계로 작용하고 있어 저렴하면서도 안정적으로 거주가 가능한 다양한 임대주택 유형의 공급 확대가 요구되고 있다. 다양한 유형의 맞춤형 임대주택 공급을 위해서는 공공에 의존한 임대주택의 공급에는 한계가 있으며, 미국이나 영국처럼 민간부문을 활용한 임대주택사업의 지속가능한 사업모델을 마련하여 정부재정 및 업무의 부담을 줄이고 임대주택 정책의 효율을 높일 필요가 있다. 또한, 저출산 고령화의 증대에 따라 새로운 주택유형의 공급뿐만아니라 생활지원서비스의 확충 필요성이 높아지고 있어, 시설과 주택의 용도복합에 대한 요구가 증대하고, 다양한 토지용도와 건축유형을 혼합하는 용도복합 개발방식 요구 또한 증대될 전망이다. 기존 대규모 택지조성을 통한 주택공급방식의 한계에 따라 향후 소규모 필지를 이용한 주택사업이 증가할 것으로 전망되나, 현재 법제가 지닌 경직성과 법제의 운영단계에서의 바람직한 방향으로 유도할 수 있는 기능의 결여되어 있어 창의력과 다양성에 대한 요구는 구체화되기 곤란한 실정이다. 이러한 주택관련 제도의 경직성은 다원화되고 있는 사회가 요구하는 다양한 기능의 주거유형 실현 및 확대에 걸림돌이 되고 있으며, 변화가 제기하는 새로운 수요에 대응한 자생적인 소규모 주택유형은 대부분 탈법으로 규정되는 모순이 발생하고 있다. 따라서 본 연구에서는 인구사회구조 변화에 따라 새로이 요구되고 있는 다양한 주거수요에 대응할 수 있도록 소규모 주택사업방식의 다양화 및 활성화를 도모하기 위하여 경직된 주택관련 제도의 유연화 방안을 모색하고자 한다. 이를 위해 우선 주거수요 및 주택시장의 변화동향과 관련된 정책현황을 살펴보고, 새로운 주거유형으로서 소규모 주택사업방식의 공급실태를 파악한다. 그리고 소규모 주택사업방식의 다양화와 관련한 해외의 사례와 제도를 검토한 다음, 주택과 시설의 연계방식과 공유형 주택 다양화를 중심으로 4가지 사업모델에 대한 시뮬레이션을 통해 제도 유연화 방안을 검토한다. 최근 저출산 고령화 현상이 심화되고 평균가구가 4인 가족중심에서 1?2인 가구로 급변하면서 소규모 개인단위의 주거수요가 증대하고 있다. 1?2인 가구는 상대적으로 주택구매력이 취약하고 전세시스템 또한 붕괴되면서 기존의 주택소유나 전세에 대한 의식 또한 변화하고 있음을 알 수 있다. 또한 기존의 아파트 위주의 주거수요 또한 다양한 주거에 대한 주요 증대로 변화하고 있다. 주택시장에서도 아파트 이외의 주택유형의 공급이 상대적으로 늘고 있고, 소규모 주택사업에 대한 관심이 높아지면서 수익형 부동산 중심의 주택사업이 폭발적으로 증가하고 있다. 주택정책 또한 이에 대응하여 소규모 주택사업 활성화를 위한 대책들이 마련되고 있다. 이상의 주택시장과 주거수요 변화 동향을 바탕으로 최근의 소규모 주택사업 유형인 시형생활주택, 노인복지주택, 서비스드레지던스, 단지형 단독주택, 단지형 다세대주택, 코우징에 대한 공급실태를 검토하였다. 사업성에 치중한 원룸형 저렴주거와 고급형주거로의 공급양극화가 심화되고 있고, 최근 등장한 새로운 주택공급방식은 어느 정도 가능성을 보여주었으나 분양 중심의 수익형 부동산에 편중되어 공급되고, 도시형생활주택의 급격한 공급확대로 타 주택사업방식의 상대적인 침체가 이어지고 있으며, 제도적 미비로 인해 새로운 주택유형의 사업추진에 한계가 노출되고 있는 양상이다. 이러한 정책 및 시장의 문제를 개선하고 1?2인가구의 주거수요에 대응하기 위해서는 소규모 다품종 주택유형 및 사업방식의 발굴과 이의 공급을 유도하고 촉진하는 관련정책의 개선이 필요하다. 특히 초소형주택과 중대형주택으로 편중된 주택시장에서 중소형주택을 공급할 수 있도록 주택유형을 다양화하고 사업방식을 다각화하는 지원전략이 필요하며, 관련 주택사업의 규제 완화와 촉진책을 마련하는 것이 시급하다. 특히 향후 주택사업이 기존의 건설과 분양판매를 중심으로 하는 자기완결적인 개발사업에서 주거서비스 제공 위주로 변화할 것이 전망되는 것을 바탕으로 최근의 소규모 주택사업방식의 한계를 극복하기 위해서는 주택과 시설의 다양한 연계와 공유형 주택방식의 민간임대주택 활성화 및 다양화를 위한 방안들이 마련될 필요가 있다. 여기에서는 2장의 분석을 바탕으로 도출된 주택과 시설의 연계와 공유형 주택 사례를 중심으로 영국, 미국, 일본의 관련 사례와 정책을 살펴보았다, 주택과 시설의 연계형은 영국의 웨스트미즈 실버타운, 일본의 시노자키역 지구, 비바스 닛신마치, 유이마루 이가와다니, 미국의 헐리웃 공공도서관과 북마크 아파트, 암스테르담 하버사이드 은퇴자 커뮤니티의 6개 사례를 대상으로 하였으며, 공유형주택은 영국의 레디치 코퍼레이티브 홈즈, 랭커스터 공유주택, 글랜케리 하우스, 일본의 겐다이 나가야TEN, 캉캉모리, 미국의 프로그송 공유주택의 6개 사례를 대상으로 하였다. 또한 주택공급방식의 각 유형별로 성격이 다른 대표적인 사례 2건을 기초조사한 후 사례간 차별성과 국내시사점이 큰 사례를 선별하여 심층 분석하였는데, 사례별 개요 및 특징, 사업주체, 사업구조 및 금융지원의 특성, 관련법규 등을 비교 분석하였다. 이상의 분석을 통해 소규모 주택사업방식의 다양화와 관련한 제도적 특징으로서 첫째는 민관협력의 혼합개발방식이 활성화되어 있다는 점이다. 공공이 주택의 소유권을 갖고 민간이 운영하여 수익을 보전하는 구조인 영국의 Housing PFI 방식과 비교했을 때, 공유지를 활용하여 민간이 공공시설과 주택을 혼합건물로 개발하고 정부가 공공시설을 매입하고 주택은 민간임대주택으로 운영하는 일본 PFI방식은 토지와 사업비 절감 차원에서 민간에 상당한 인센티브를 부여하는 것이 특징이다. 특히 공유지를 활용하여 PFI 사업을 진행하는 경우 공공과 민간이 건물의 소유권과 운영권을 분리할 수있어야 하고, 공공용도를 도입하여 공유지의 도시계획상 목적을 이어가면서도 민간개발의 사업성 확보를 위한 민간용도를 포함하는 등 다양한 용도의 시설 혼합이 중요한 계획요건이 된다. 둘째는 토지의 장기활용을 통한 안정적인 주거를 확보할 수 있는 장치들이 마련되어 있다는 점이다. 일본의 정기차지권 방식은 토지를 장기적으로 임차하되 임차계약 종료와 동시에 계약연장이나 갱신이 불가능하고 건물매입청구권도 행사할 수 없도록 한 제도로서 건물 건설 시 필요한 토지비용을 절감하면서 유휴 토지의 임대를 활성화하고자 하는 제도로서 도입되었다. 영국에서도 리스홀드(leasehold)제도와 커먼홀드(commonhold) 제도 등을 통해 토지소유권과 토지 위에 건설하는 건물에 대한 임차권을 분리한 토지-주택 권리분리를 통한 주택개발과 공급을 촉진하고 있다. 미국에서는 커뮤니티토지신탁제도를 통해 지역개발단체의 지원을 받아 커뮤니티토지신탁단체가 주택개발자 또는 거주자에게 토지를 임대함으로써 토지와 주택의 소유관계를 분리한 부담가능한 주택공급을 추진하고 있다. 셋째는 조합주택이 활성화되어 있다는 점이다. 조합주택 사업방식은, 조합원의 법적 권한과 역할에 따라 세분화하거나, 사업추진주체에 따라 세분화하거나, 공공성 여부에 따라 세분화할 수 있다. 사업의 이해당사자는 개별사례마다 상이한 사업구조를 형성하는데, 핵심추진주체는 조합, 비영리단체, 비영리개발회사, 공사, 연구소로 다양하다. 영국은 조합이 소유/관리/처분권한을 배타적으로 갖는 소유권주택조합과, 비영리기관, 주택협회, 주택조합, 공공기관 등이 기획/사업추진/관리업무를 분담하는 입주자자율관리조직+자가개발조합의 혼합형이 있다. 일본은 입주자그룹 선행형과 코디네이터 기획형이 대부분이며, 미국은 중산층 대상 시장가격 조합주택과 저소득층 대상 제한권리 조합주택이 있다. 영국, 일본, 미국의 사례 모두 사업에 대한 공공재정지원은 없고 정부의 장기저리대출보증+민간금융구조 활용이 일반적인 사업구조이다. 조합주택은 소유권과 공간을 공유하면서 사업리스크를 낮추고 다양한 주택유형을 건설한다는 측면에서는 소규모 주택사업에 적절한 형태이나 사업이 갖는 사회적 공감대에 따라 사업추진의 프레임이 되는 법제도와 이에 따른 사업구조가 상이하게 된다. 국내외 소규모 주택사업방식 사례를 살펴본 결과, 우리의 경우, 관련 법제도는 여전히 주택과 시설을 명확히 구분하는 것을 바탕에 두고 있으며, 주거수요 다양화에 따라 새로이 수요가 증대될 수 있는 노유자시설과 주택의 연계, 영유아 시설과 주택의 연계, 단기체류 숙박시설과 주택의 연계, 공공시설과 주택의 연계와 같은 측면에서의 법제도적 유연화는 여전히 미흡한 수준이다. 주택단지 내에 어린이집 및 재가노인양로시설 설치 허용, 상업지역에서의 호텔과 공동주택의 복합건축 허용 정도에 그치고 있다. 또한 기존 주택사업방식은 대부분 분양 위주의 구분소유방식으로 진행되고 있고 1∼2인 가구를 위한 주택사업방식 또한 임대용 분양주택이 대부분을 차지하고 있어 결국 사업주체나 구매자 모두 토지가격에 대한 부담을 안고갈 수밖에 없는 실정이다. 최근 들어 1∼2인 가구 주거수요에 대응하면서 공간의 유효활용과 커뮤니티 향상 등의 측면에서 새로운 주거유형으로 쉐어하우스가 일부 주목을 받고 있으나, 원룸형주거에 공용공간을 보다 적극적으로 도입한 정도에 그치고 있다. 또한, 가구유형 다양화 등에 따라 해외에서와 같이 다양한 코하우징의 필요성이 높아질 것으로 예상되나 우리나라에서 코하우징의 공급추세는 미약한 수준이다. 이상을 바탕으로 소규모 주택사업방식 다양화 검토를 위하여 소규모 주택사업방식의 다양화 과제로 ‘주택과 시설과의 관계 유연화’와 ‘토지 및 주택소유방식에서의 공유 개념확대’를 설정하고, 다음의 4가지 유형을 설정하여 이를 저해하는 법제도적 한계와 활성화를 위한 제도 유연화 방안을 도출하였다. 첫째는, 노인가구를 위한 서비스를 제공하는 고령자주택 유형확대(주택과 시설 연계)로, 현재 고급화 편중 논란과 함께 공급이 정체되고 있는 노인을 위한 주거를 일반화하기 위해 노인주거를 일반주거와 별도로 다루지 않고 일반적인 주거유형에서 공급?활용할 수 있는 방안을 검토하였다. 둘째는, 서비스드레지던스와 소형주택과의 연계를 통한 타임쉐어형 주거 활성화(주택과 시설 연계+공유형 주거 확대)로, 현재 생활숙박업에 포함되면서 그간 오피스텔을 개조하여 공급되던 서비스드레지던스를 주택의 틀에 포함시켜 타임쉐어형 주거유형으로서 일반화할 수 있는 방안을 제시한다. 셋째는, 소규모 생활밀착형공공시설과 소규모주택사업의 공동개발 활성화(주택과 시설 연계)로, 도심에 남아있는 공공용지의 효율적 활용을 도모하고 토지가격에 대한 부담을 줄인 저렴한 민간임대주택 보급 활성화를 위한 방안을 제시하고, 공공용지에 동사무소, 복지관, 도서관과 같은 소규모 생활밀착형 공공시설과 민간 임대주택을 복합 개발하는 형태를 제안한다. 넷째는, 협동조합형 소규모 주택사업 활성화(공유형 주거 확대)로, 협동조합기본법 제정으로 사회적 협동조합 등 다양한 유형의 협동조합의 구성?운영이 가능해짐에 따라 주택협동조합을 통한 소비자주거운동으로서 협동조합형 소규모주택사업에 대한 가능성과 법제도적 한계를 진단하였다. 본 연구는 그간 아파트 일변도의 분양주택 위주의 대규모 주택사업방식에서 탈피하여 다양한 주요구에 대응하면서 민간임대주택방식을 기반으로 하는 소규모 주택사업 다양화 방안으로서 주택과 시설의 연계와 공유형 주택의 다양화를 위한 제도 유연화 방안을 검토하였다는 점에서 기존의 관련 연구들과 차별성을 가진다고 할 수 있다. 또 다른 새로운 주택유형을 개발하기 보다는 기존의 제도를 유연화하는 방안에 집중함으로써 시장의 자율성을 기반으로 소비자의 주거 선택권을 다양화하는 것을 지향하였다는 점 또한 본 연구가 가지는 의의라고 할 수 있다. 다만, 보다 실효성 있고 내실 있는 결과를 도출하기 위하여 민간임대주택방식을 전제로 제도유연화 방향을 주택과 시설의 연계와 공유형주택의 확대로 하는 등 연구의 범위를 한정하여 검토를 진행하였으나, 결과적으로 너무 현행 유형을 고착화시키는 쪽으로 사업방식과 제도 개선의 방향을 제시하였다는 비판이 제기될 수 있다. 따라서, 보다 폭넓은 관점에서 특정 유형을 한정하지 않고 사업성 측면, 주거수요 대응 측면, 주거환경 측면 등의 다양한 관점에서의 포괄적인 후속연구가 추가적으로 필요할 것이다. 제도 유연화 방안 검토를 위한 4가지의 모델은 2장과 3장의 국내외 사례에 대한 분석결과를 바탕으로 현실적인 적용가능성 등을 감안하여 설정하였으나, 4가지 모델이 향후 수요 증가가 예상되는 소규모 주택사업방식을 대표하는 방식이라고 할 수 있는 논리적 근거는 부족하다고 할 수 있다. 향후 추가적인 주택유형을 포함하거나 이번에 다룬 주택유형이 가지고 있는 한계와 문제점, 개선방안을 감안하면서 각각의 주택유형을 대상으로 하는 보다 구체적인 검토가 필요하다. 또한 본 연구에서 시뮬레이션을 바탕으로 검토?제시한 제도 유연화 방안은 어디까지나 설정한 모델을 활성화하기 위해 걸림돌이 되거나 유도가 필요한 부분을 다룬 것으로, 주거환경적인 문제 등 법 제도 개정을 통해 우려될 수 있는 부작용 등에 대해서는 추가적인 검토가 필요하다는 점을 밝혀 둔다.
요약2 In this given condition, governmental-led responses have limits, and private sector-led responses may appropriately operate for multi-kind, multi-use, small-quantity, small-scale housing development. Government policy should encourage developing various multi-kind housing types and hierarchically re-designing the housing supply & distribution system by resident's income level. This means the essential conversion of the present housing policy paradigm which has been initiating the urbanization in most of the cities in Korea since 20 century. However the housing policy and its operating process are still rigid, and constraint on the housing market's experimental creativities and diversities. Therefore, this research aims to explore housing-related legal system flexibilization strategies for small scale housing development, which is maneuvering the recent housing demands and vitalizing the small-scale housing market. Chapter 2 is dealing with the analysis of housing market changes and small scale housing business. The causes are various from social factors to physical factors. One of the most distinguishing factors is that, the standard household type is rapidly changing from a family of 4 persons to a family of 1 or 2 persons. Social sense of home ownership and home leasing is interestingly different to the past. The demand for apartment type housing is slightly decreasing and the demand for various housing types including small scale housing is increasing. These changes seems to be evident at Korea housing market. Profitable housing business models such as an urban housing, a serviced residence and an efficiency apartment building are highly interested and overinvested. Accordingly small-scale housing supply has been growing and government policy is accelerating it. But the supply seems to be too much concentrated on a specific housing type, which is eventually unsatisfying the various dwelling demands nowadays. The negative aspects of these present conditions are four sides. First, supply polarization of studio type cheap housing and large scale expensive housing has been intensified. Second, small-scale housing supply has been leaning too much towards on profitable housing property development(especially an urban housing) and a house for installment sales only. Third, small scale housing market relatively experiences the interruption of market expendability owing to the explosive supply of urban housings. Forth, legal support inadequately intensifies a small-scale housing supply and housing markets. For a better balanced supply of small-scale multi-kind housing, many alternatives such as housing-facility mixed use type, cooperative housing type, share house type and so on needed be considered. Chapter 3 is exploring specially on housing-facility mixed use type and share housing type in UK, US and Japan. The common points of case studies are three sides. First, it is important to activate mixed-use development by public-private partnership. Private Finance Initiative(PFI) in UK and Japan is highlighted as a public-private partnership, which private sectors carry forward a mixed-use development composed of public facilities and private rental housing on a public-owned property, and later on public sectors purchase the public facilities. Second, housing policy is focused on improvement of residential sustainability through long-term leasing as opposed to purchasing, which has a project budget reduction effect. Leasehold or Commonhold in UK and Japan, Community Land Trust(CLT) in US are facilitating affordable small-scale multi-kind housing supply by separating land and building ownerships. Third, various cooperative housing is revitalized within a general housing market. Legal frame and business model seem to be very original and customized in each case. Collaboration of various core agents such as cooperative associations, nonprofit organizations, nonprofit developers(corporation or company), public corporations, research institutes, and local architecture & engineering firms reduce business risk and form a social consensus for public supports. Chapter 4 reviews 4 types of simulation focused on the issues of smoothing the housing-facility development framework and extending the concept of ownership sharing between a land and a building. To revitalize a small-scale multi-kind housing development, Korea legal system should be adjusted as follows. (1) expanding business model for senior housing with relevant extra care. The key factor to mobilize this business model is to develop these types of senior housing within the housing (re)development projects in general. (2) activating various types of share housing such as serviced residence-small housing projects. (3) revitalizing joint development of small scale neighborhood facilities-housing. The simulation proposes neighborhood facilities such as community administration center, welfare center, library with private rental housing constructed on a land for public use only. (4) activating cooperative housing. The research put emphasis on the policy implications for small-scale multi-kind housing supply based on the operation of private rental housing; rejecting conformity of apartment housing development framework and value diversity which already exists. This is the appreciation for the right of choice and better and customized housing supply. The comprehensive research should be furthered in the aspect of feasibility analysis, life style and housing demand trend, physical aspects of residential environments with more refined typological studies and simulations.
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