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건축공간연구원|AURI 연구보고서(정책) 2012년 11월

서명 근린생활환경 향상을 위한 건축물 규제 개선 기본방향 연구 / Reforming Planning and Building Regulations for Enhancing Neighborhoods : Future Directions / 일반주거지역 이면도로 구역을 중심으로
연구책임자명 임유경식별저자 ; 임강륜식별저자
연구기관명 건축도시공간연구소
수록지명 연구보고서(정책)
출판년월 2012-11
페이지 시작페이지(1) 총페이지(209)
주제분류 도시
주제어 건축물 규제 ; 일반주거지역 ; 이면도로 구역 ; 근린생활환경 ; planning and building regulations ; neighborhood environment improvement
요약1 일반주거지역은 우리나라 도시 도시화지역(용도지역상 주거·상업·공업지역)의 50% 이상을 차지하는 용도지역으로서 일상생활 대부분이 일어나는 공간임에도 불구하고 이제까지 이들 지역의 건축·도시환경의 질적 수준에 대한 논의는 심도 깊게 이루어지지 못하였다. 급속한 도시화로 인한 서민 주택 부족 문제가 대두되면서 신속한 주택 공급을 위해 건축물 규제는 지속적으로 완화되었으며, 기반시설의 확충 없이 무분별한 규제 완화로 기존의 단독주택이 다가구·다세대 주택으로 변화하면서 우리 일상생활환경의 질적 수준은 악화되고 있다. 본 연구는 건축도시공간연구소 기본과제로 진행한 「건축의 품격 향상을 위한 건축물 규제 개선방안 연구(2011)」의 후속과제로서 우리나라 도시의 가장 ‘보편적인’ 지역을 이루는 일반주거지역 이면도로 구역의 근린생활지역에 적용되는 현행 건축물 규제의 한계와 문제점을 도출하고 향후 개선을 위한 기본방향을 제시하고자 하였다. 2장에서는 건축 및 도시 분야에서 건축물 규제와 관련된 논의의 흐름에 대한 검토와 뉴욕시 조닝조례, 일본의 가로유도형 지구계획, 형태기반규제(FBCs)등 국외 사례에 대한 분석을 통해 근린생활환경 조성 및 관리 수단으로서 건축물 규제의 변화 방향을 도출하였다. 건축물 규제의 공간적 단위는 미시적 차원에서의 지역 특성을 적절하게 반영하기 위해 점점 더 작은 단위로 세분화되고 있으며, 규제요소 역시 지역 특성에 따라 차별화·구체화되고 있다. 미국, 일본 등지에서는 지역의 용도 혼재 현황, 가로의 물리적 조건과 성격 등을 고려하여 규제요소를 차별적으로 적용하고 있으며, 일반적 규제와 지구적 규제 모두에서 규제의 공간 단위를 극도로 세분화하는 경향을 보인다. 규제요소가 고도화되는 것은 규제 성격 변화와 연관되는데, 규제가 건축행위가 유발하는 공해(public nuisance)를 방지하고 최소화하는 방식(reactive)에서 지역 미래상 구현을 위한 전망적인(proactive) 성격으로 변화하면서 규제와 유도, 지원 수단을 지역 특성에 따라 적절하게 운용하고 있다. 3장에서는 토지구획정리사업으로 조성된 송파구 방이동 일대 일반주거지역을 대상으로 건축·도시환경 현황과 법제도와의 영향관계에 대한 분석을 통해 이면도로 구역 근린생활환경의 현황과 문제를 도출하고 현행 일반적 규제의 한계와 문제점을 정리하였다. 송파구 방이동 지역의 건축·도시환경에 대한 분석 결과, 주택 건축과 관련한 지속적인 규제 완화의 영향으로 블록 내부 세가로를 중심으로 필로티형 다세대 주택 등 특정 건축유형이 확산되어 저층부 근린생활용도가 상실되고 용도의 편재 현상이 가속화되고 있다. 또한 현행 규제에서 공적공간에 대한 고려가 부족하여 보행환경이 악화되고 있으며, 지역별 특성을 고려하지 않은 규제의 일률적 적용 결과 각 지역마다 현실 수요에 대응하기 위한 다양한 위반 사례가 발생하고 있음을 확인하였다. 이러한 문제들은 현행 일반적 규제가 근린생활환경의 조성 및 관리 수단으로서 한계를 가진다는 점을 보여준다. 현행 법제도에 따르면 지구적 규제가 이루어지지 않는 일반주거지역 내에서의 건축 행위는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 수립되는 도시관리계획에 의한 용도지역별 용도·건폐율·용적률 규제와 「건축법」에 따라 필지와 건축물 단위로 적용되는 건축물 규모·배치 관련 규제에 따른다. 일반적 규제는 근린생활환경의 조성·관리에 있어 용도지역별 동일 기준의 일률적 적용에 따른 규제 취지 왜곡, 개별필지 단위로 양적 기준에 따라 이루어지는 규제로 인한 예측가능성 부족, 공적 공간 관리능력 부족 등의 문제를 갖는다. 일반적 규제가 갖는 획일성에 대한 문제 제기에 따라 용도지구, 지구단위계획, 경관협정 등의 지구적 규제가 도입되었으나 일반주거지역 이면도로구역 근린생활환경의 조성 및 관리 수단으로서 활용되는 사례는 극히 소수이다. 또한 지구 특성을 반영한 차별적인 규제와 유도 수단이 미비하거나, 권장·협약 사항의 실효성이 부족하다는 점 등의 한계와 문제점이 제기되고 있다. 이들 지구적 규제들은 시대 변화에 따라 주로 개발 수요에 대응하기 위한 고밀화와 용적률 상향, 주요 간선도로변 건축물 규모 대형화와 미관개선 등의 목적으로 활용되어 왔다. 도시 계획 패러다임의 변화에 따라 기성시가지 관리 수단으로서 지구적 규제의 의미가 부각되고 있으나, 기존의 용도지구나 지구단위계획에서는 지구 특성을 반영한 세분화된 규제 및 유도 수단이 마련되어 있지 못하여 향후 지속적인 개선이 요구되는 상황이다. 경관협정은 보다 작은 지역 단위에서 주민들의 협약을 전제로 하는 규제 수단이라는 점에서 기성시가지 관리 수단으로서 실질적인 효과를 기대할 수 있으나, 거주기간이나 주택유형별로 입장 차이가 발생하여 주민 합의 형성과정에서의 갈등 요인이 잠재되어 있고 협정 요소에 대한 법적 구속력이 약하다는 점에서 실행력에 한계를 갖는다. 5장에서는 현행 건축물 규제의 한계와 문제점 분석을 바탕으로 향후 건축물 규제 개선을 위한 기본방향을 제시하였다. 기본방향은 첫째, 건축 행위분석 등의 현황 진단을 바탕으로 규제 적용 단위(가로·지구) 설정, 둘째, 건축유형 개발·유도 등 건축으로부터 시작하는 변화 모색, 셋째, 가로·지구별 지향점 설정 및 규제 요소의 통합적 설계이다. 또한 세 가지 기본방향에 따라 건축물 규제 관련 제도 개선의 원칙을 문제 유형별 규제 특성화, 규제 적용 단위 축소, 건축기준 차별화로 설정하였다. 현행 건축물 규제 체계 내에서의 개선 대안으로는 지역 특성을 고려한 용도지역 세분화, 근린생활환경 문제에 대한 공통해 도출을 위한 용도지구(가칭 ‘근린생활지구’) 신설, 지구단위계획 구역별 규제 고도화, 특별건축구역 활성화, 특별가로구역(건축법 개정 입법예고 중)의 지정 대상 확대 및 문제 유형별 특성화를 제안하였다. 본 연구는 근린생활환경의 조성 및 관리 수단으로서 현행 건축물 규제가 갖는 가능성과 한계를 밝힌 기초 연구로서 의의를 가진다. 그러나 현행 규제의 문제점 도출을 위한 분석 대상이 서울시 송파구 방이동 일대 블록으로 제한되어 대상지에서 나타나는 문제 양상을 일반화하기에는 한계가 있으며, 본 연구에서 제안한 건축물 규제 개선 기본방향에 따라 건축물 규제 개선을 이루기 위한 후속 단계로서 다음과 같은 과제를 제안하고자 한다. □ 가로·지구 단위의 문제유형 정의. 본 연구에서는 송파구 방이동 일대를 대상으로 건축물의 용도, 가로위계와 필지구조 등을 고려하여 규제의 영향으로 나타나는 문제 양상에 대한 유형화를 시도하였으며, 가로와 지구 단위에서 건축물 규제를 차별적으로 적용해야 한다는 필요성을 도출하였다. 그러나 문제유형 분류와 그에 따른 법제도 개선을 제도화시키기 위해서는 문제 유형의 일반화가 선행되어야 하며, 유형화의 기초 근거 마련을 위해 일반주거지역에서의 보편적인 문제 양상에 대한 심층적인 조사와 분석이 이루어져야 할 것이다. □ 문제유형별 규제 지향점 설정, 규제방식 및 규제요소 규정. 문제유형을 도출한 후에는 전문가의 참여와 지역 주민 의견 수렴을 바탕으로 대상 지역의 미래상, 즉 규제의 지향점을 설정하는 작업이 뒤따라야 할 것이다. 지향점 설정 후에는 이를 건축·도시환경으로 구현하기 위해 적합한 규제방식 및 규제요소를 도출하는 작업이 이루어져야 할 것이다. □ 새로운 규제 방식 실현을 위한 제도 개선 방안 모색. 문제유형에 근거하여 근린생활환경의 조성과 관리에 적합한 규제 단위가 설정되고 규제방식과 규제요소가 규정되면, 이를 제도화하기 위한 방안 모색이 필요할 것이다. 우리나라의 현행 건축물 규제는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 도시관리계획 및 지구단위계획, 필지 단위로 이루어지는 「건축법」 규제로 이원화되어 있다. 본 연구 분석 결과 이들 규제요소 사이의 부정합으로 인해 규제의 취지가 왜곡되거나 조화롭지 못한 건축·도시형태가 양산되는 등의 문제가 나타나는 것으로 확인되었다. 향후 건축물 규제개선은 현행 법제도 체계 내에서의 부분적인 개선 뿐 아니라, 토지이용계획과 건축물규제를 동시에 고려할 수 있는 새로운 통합적 규제 체계에 대한 모색도 함께 이루어져야 할 것이다. 이제까지 우리나라 건축물 규제 변화는 소규모 주택 공급을 위한 지속적인 규제 완화, 대규모·고밀 개발을 가능하게 하는 지구적 규제 등 개발 시대의 사회적 요구를 그대로 반영하고 있다. 그 사이에 우리의 일상생활이 일어나는 일반주거지역 이면도로 구역의 건축·도시형태는 규제에 의해 왜곡되고, 보행환경은 악화되며, 새로운 주택유형의 무분별한 확산으로 근린생활의 터전으로서의 기능을 상실하고 있다. Elliot(2008)은 살기 좋은 도시 만들기를 위한 조닝 제도 개선에 대한 연구에서 제도 개선을 위해서는 매우 구체적인 사안들에 대한 현황 진단과 명확한 문제 인식이 필수적임을 강조한다. 본 연구는 현행 건축물 규제가 일반주거지역 이면도로 구역의 근린생활환경에 미치는 영향에 대한 실증적 분석을 시도했으며, 건축물 규제가 개별 건축물의 형태를 넘어서 근린생활환경 형성에까지 중요한 영향을 끼친다는 사실을 확인했다는 점에서 의의를 갖는다. 건축·도시 전문가의 설계 대상은 건축이 아닌 건조환경이 되어야 하며, 그 임무는 일상환경을 형성하는 것, 즉 보통성을 설계하는 것이 되어야 한다는 Habraken(2000)의 주장을 되새겨 볼 시점이다. 향후 건축물 규제는 도시의 양적 팽창과 미관 향상이 아닌, 도시민의 일상적인 삶이 일어나는 공간, 즉 근린생활환경의 질적 수준을 향상시키는 방향으로 변화해야 할 것이다.
요약2 The quality of the built environment of the General Residential Zone is yet to be discussed in depth despite being the area where everyday lives of residents are most affected by. This in part is due to the housing shortages during the process of rapid urbanization in Korea by which building regulations were successively eased to accommodate for speedy urbanization, which in turn meant that regulations were alleviated even in areas with inadequate infrastructure. This caused the deterioration of living standards in single housing areas quickly turning it into dense multi-family housing areas of today. This study focuses on the General Residential Zone as it is the most common form of residential area in Korea, and identifies the problems and limitations of the current planning and building regulations to propose a general direction and improvement regarding these regulations. In chapter two planning and building regulations were discussed as a determinant of shaping neighborhood environments based on the literature review and analysis of overseas case studies such as the zoning ordinance of New York, street-oriented district-unit plans of Japan, and form-based codes of city of Peoria. It was found that the physical boundaries of planning and building regulations were increasingly becoming focused on smaller areas to effectively respond to local characteristics, and contents of regulation were differentiated and specific to the concerned areas. Both in cases of US and Japan, existing mixed land use and physical conditions of streetscapes were some of the factors taken into account for area adapted regulations. It was also worthy to note that for both standard regulations and area specific regulations, the compliance areas were divided to a finer degree. Such sophistication of application directly reflected the nature of regulation, in which regulation was utilized as a means of not just preventing public nuisance but was positively used in forming the future vision of the urban environment. Hence, case studies revealed that regulations were flexibly adapted to reflect and enhance existing area's character. In chapter three the problems and limitations of the planning and building regulations were discussed by analyzing areas adjacent to local streets within Songpa-gu Bangi-dong’s General Residential Zone, which revealed the relationship between the current physical conditions and its regulatory means. As a result, it was found that due to the continuous easing of building regulations relating to the provision of housing, areas adjacent to minor streets were occupied by multi-housing units built on pilotis-space invented by modernist for parking. This caused the loss of vitality of the mixed-use streets and the shortage of neighborhood facilities, and these sites were found to be dominated by residential use only. Furthermore, since current planning and building regulations are negligent towards public spaces, the problems of pedestrian environment were worsening, and many cases of breach of rules were identified where standardized regulation failed to be relevant to site-specific conditions and constraints. All of these issues demonstrate the failings of the current planning and building regulations in becoming instrumental towards creating and managing desirable neighborhood environments. According to the current system, the act of building within the General Residential Zone which is immune to the district unit planning is subjected to the Act on Planning and Use of National Territory of its land use, building-to-land ratio and floor area ratio and the Building Act of its building size and arrangement. However, these rules and their widespread application illustrate a disconnect between the original rationale for their existence and their actual effect on the natural and human environment. Such universal regulation decreases predictability of outcomes due to the predominantly quantitative standards on a plot basis, and fails to effectively manage public spaces. Chapter four discussed the possibilities and limitations of area-based regulations such as special districts, district-unit planning and landscape agreements on the effective formation and management of a healthy neighborhood environment. Insofar, there is very little effort in forming and managing neighborhoods through the areas adjacent to local streets within the General Residential Zone. This is partly due to the problems of limitations in controlling and appropriating regulations to reflect local characteristics, and concerns against the effectiveness of agreements. Additionally, area-based regulations have been utilized in the past primarily to meet the needs of development and high density land-use through increasing floor area ratios, maximizing building measurements along arterial roads, and improving street aesthetics. However, responding to the shift in the urban planning paradigm, area-based regulations are starting to bear meaning as a tool of enhancing existing built areas, despite that further sophistication of regulations and inducement of such process is in need for continuous improvement of the current system. Based on the analysis of the current planning and building regulations, chapter five presented the general direction of improvement in planning and building regulations. The suggestions are as follows. First, designate areas of compliance based on the analysis of current built conditions. Second, seek variation through the act of building by allowing different types of architecture to emerge. Third, establish integrated regulatory provisions which reflect the characteristic of individual streets and districts. In accordance to the general directions, the principle of improvement was presented as first, differentiating regulations according to the types of problematic conditions, second, downsizing of compliance areas, and last, differentiating building regulations. Within the boundaries of the current system, the study proposed the downsizing of zoning areas, designating special zoning areas which respond to the problems of neighborhood environment, the refining of district unit planning regulations, the active use of special architectural districts, and expanding and refining the use of special streetscape districts(in relation to the pre-announced revision of the Building Act). In conclusion, this study holds value in that it investigated the possibilities and limitations of planning and building regulations in the perspective of forming and managing successful neighborhood areas. Developing from the suggested general direction and improvement measures, this study proposes that in the future issues of defining the types of problematic conditions on a street and district basis, directionsfor resolving the identified problematic conditions, and the implementation methods of setting in motion the new regulations are further considered. It is important to note Habraken(2000)'s argument that the subject for architecture and urban experts are not of a single building but the whole built environment, and that the duty of experts should be of forming the everyday environment of people. It is anticipated that planning and building regulations become means of improving neighborhood areas and their standard of living, rather than focusing partially on urban growth and aesthetics.
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