건축도시공간연구소

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건축공간연구원|AURI 연구보고서(기본) 2012년 10월

서명 도시 공공공간 확보 및 질적 향상을 위한 공개공지 제도 개선방안 연구 / The Improvement of System on Privately Owned Public Space for Elevating the Quality of Urban Public Spaces
연구책임자명 이상민식별저자 ; 김영현식별저자
연구기관명 건축도시공간연구소
수록지명 연구보고서(기본)
출판년월 2012-10
페이지 시작페이지(1) 총페이지(238)
주제분류 도시
주제어 공개공지 ; 공개공간 ; 공공공간 ; 조성 ; 유지관리 ; privately owned public spaces ; public spaces ; management of public spaces
요약1 공개공지는 도시민에게 쾌적한 도시환경을 제공하기 위해 '민간에 의해', '민간자본'으로 제공되는 중요한 도시공간으로, 공공공간의 확보가 점점 어려워지고 있는 도심에서 중요한 의미와 가능성을 갖는다. 특히 도심지 내 건축물이 고층 및 대형화됨에 따라 공개공지의 면적은 해마다 증가되고 있어 도시공간으로서 공개공지가 차지하는 비중과 역할도 커지고 있다. 따라서 공개공지를 도시의 공공공간으로 적극 활용하기 위해 보다 다양한 공개공지가 조성되고, 양질의 공간으로 유지?관리될 수 있는 방안을 모색할 필요가 있다. 이에 본 연구는 공개공지와 관련된 다양한 문제점들을 해소하고 현실의 제도적 요구를 충족시키기 위해 공개공지 제도의 개선방안을 모색하고자 출발하였다. 특히 도시 공공공간의 양적 확보는 물론이고 도시환경의 질적 향상을 위해 공개공지의 신규 조성뿐만 아니라 기존에 조성된 공개공지의 유지관리 측면까지 다루고자 하였다. 이제까지 공개공지의 여러 가지 문제점과 제도적인 한계를 극복하기 위해 다양한 선행연구가 이루어졌지만 대부분이 건축법 또는 건축조례에 근거한 설치규정, 인센티브 제도 등 현 제도적 틀 안에서 부분적이고 제한적인 개선 방안을 제시하였다면, 본 연구는 도시 공공공간의 양적 확보는 물론이고 도시환경의 질적 향상을 위해 공개공지라는 제도를 적극적으로 활용하기 위하여 현재 운영되고 있는 공개공지 제도에 대한 종합적인 검토를 전제로 하였다. 2장에서는 공개공지 설치의 근거가 되는 건축법과 시행령, 지자체 건축조례, 관련법제도로서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 국토해양부 및 지자체 지구단위계획수립기준에서 공개공지 제도 관련 내용을 조성과 유지관리측면으로 구분하여 조사?분석하였다. 또한 공개공지의 설치에 대한 구체적인 사항은 지자체 건축조례로 정하도록 규정되어 있어 실질적으로 전국의 공개공지가 조성되는 특성을 파악하기 위해 151개 지자체 건축조례에 대한 공개공지 대상 규모 및 용도, 설치기준, 설치시설물, 인센티브 기준 등을 조사하였다. 국내 공개공지와 관련한 법제도적 특성 및 한계는 다음과 같다. 공개공지가 1991년에 도입된 이후, 20여년이 지나는 동안 대략적으로 6,700개의 공개공지가 전국적으로 조성되었으나 건축법 및 시행령, 시행규칙, 지자체 건축조례 등 법령상 공개공지와 공개공간에 대한 정의나 설치목적이 명확하게 제시되어 있지 않다. 따라서 건축주, 설계자, 담당 공무원 등 관련 주체들 모두 공개공지에 대한 역할과 기능에 대한 인식이 부족하고, 단순히 건축허가를 위한 의무조항으로만 여기는 경우가 많아 공개공지제도를 제대로 운영하는데 가장 큰 걸림돌이 되고 있다. 공개공지 관련 법·제도는 건축법에 의해서 개별 필지별로 규정되고 있어 주변 도시공간과의 전체적인 맥락에서 공개공지의 배치, 규모, 유형 등을 고려하여 조성하기 힘든 여건이다. 또한 공개공지 설치기준도 용도지역, 대지면적, 건축밀도 등 지역 여건 및 특성을 반영하지 못하고 있다. 특히 서울시를 비롯한 대부분의 지자체는 공개공지 설치기준을 건축연면적 또는 건축물 용도로 공개공지 비율을 제시하고 있으며, 실질적으로 가장 중요한 대지면적에 대한 고려는 부족하다. 공개공지 제도를 운영하고 있는 미국이나 일본과는 달리 다양한 공개공지 유형 조성도 어려워 다양한 도시공간 구조를 반영하지 못한 채 공개공지가 획일적으로 디자인되고 있는 실정이다. 인센티브 제도인 공개공지 조성에 따른 용적률 및 높이제한 완화에 대한 조항은 대지면적 대비 유효공개공지 면적 비율로 한정하고 있어 실제 건축주로 하여금 공공성을 확보한 공개공지 조성을 유도하는데 실효성이 떨어진다. 마지막으로 지난 20년 동안 공개공지 제도 도입 이후 조성된 공개공지에 대해 체계적으로 유지?관리하는 것은 무엇보다 중요하다. 따라서 건축법 제35조 및 동법시행령 115조에 근거한 건축물 유지관리에 관한 규정에서 공개공지 관한 유지관리 사항을 강조할 필요가 있으며, 자치구별 시행하고 있는 정기 실태점검도 보다 체계적으로 계획?운영될 수 있도록 제도 개선을 할 필요해야 한다. 전국 지자체 중 건축조례에 공개공지 관련 사항을 포함하고 있는 151개 지자체 건축조례를 분석한 결과, 50%이상이 지역의 환경을 전혀 고려하지 않고 서울시 건축조례 내용을 그대로 차용하고 있음을 알 수 있었다. 앞으로 인구규모 및 밀도, 건축시장, 지역여건을 고려하여 공개공지 제도가 지자체 여건에 맞게 현실적으로 운영될 수 있는 방안도 검토가 필요할 것이다. 3장에서는 건축물대장을 근거로 국내 공개공지 조성현황을 살펴보았다. 전국에 조성된 공개공지는 총 6,356개소, 5,675,740m2(평균 공개공지 1개소 당 893m2)이며, 인구 100만명 이상의 도시밀도가 높은 광역시에 주로 분포되어 있음을 알 수 있었다. 그 중에서도 서울시와 경기도에 조성된 공개공지의 개소수를 전국 현황과 비교할 때, 54.1%를 차지하여 수도권에 집중적으로 공개공지가 조성되어 있다. 건축물 용도에 따라서는 업무시설, 문화 및 집회시설, 판매 및 영업시설, 숙박시설, 운동시설에 조성되는 비중이 전체 공개공지 면적의 80.6%를 차지하고 있으며 특히 업무시설에서의 공개공지는 가장 많은 수를 차지하고 있으나 타 건축물 용도에 비해 평균 공개공지 면적은 가장 작다. 반면 대지면적이 상대적으로 크고, 공공시설의 성격을 가진 문화 및 집회시설, 판매 및 영업시설, 운동시설 등은 조성 수는 적으나 면적에 있어서는 업무시설과 비슷한 비중을 차지하고 있다. 공개공지의 개발주체를 크게 공공과 민간으로 구분할 수 있으며, 민간부문이 5,555개소, 3,341,801m2, 공공부문이 801개소, 2,333,939m2를 차지하고 있어 조성 개소로는 민간부문이 압도적으로 많으나 면적에 있어서 민간부문이 공공부문에 비해 50%를 약간 넘는 수준이. 개발밀도가 높은 서울과 수도권, 광역시, 경상남북도는 주로 민간부문에서 조성한 공개공지가 다수를 차지하고, 개발밀도가 낮은 지역은 주로 공공부문의 공개공지가 주로 조성되었다. 국내 공개공지 관련 인센티브 적용도 서울을 비롯한 개발밀도가 높은 지자체를 제외하고는 공공부문에서 조성하는 공개공지 상당부분만 인센티브를 받고 있으며, 서울시의 경우도 인센티브를 적용받은 공개공지는 17% 내외에 불과한 수준임을 알 수 있다. 공개공지 관리대장을 관리하고 있는 부산과 대전 경우에도 공개공지를 조성하고 인센티브를 받은 건수는 매우 낮은 실정이라는 것을 고려할 때, 현재 공개공지에 대한 인센티브 제도가 제대로 활용되고 있지 못한 것을 확인하였다. 4장에는 서울시 공개공지를 대상으로 조성 및 운영실태에 대해 심층적으로 조사하였다. 특히 공개공지 조성기준인 건축연면적 5,000m2이상의 건축물이 가장 많이 밀집되어 조성된 서울시를 대상으로 용도지역별 대표할 수 있는 강남구(상업지역), 금천구(준공업지역), 광진구(일반 및 준주거지역) 일대의 대상지를 선정하여 공개공지의 형태 및 규모, 배치, 설치 시설물, 식재 등 조경, 유지관리 상태, 이용자 수 및 행태 등 세부적인 항목들에 대해 현장조사를 실시하였다. 공개공지 관련 법·제도, 조성 및 운영실태를 토대로 공개공지의 문제점과 원인을 아래 그림과 같이 조성측면과 운영 및 유지관리 측면으로 구분하여 정리하면 다음과 같다. 조성측면은 첫째, 공개공지의 개념과 설치목적이 부재하다. 건축법에서 '공개공지'와 '공개공간'에 대한 용어를 사용하고 있으나, 각 용어에 대한 개념과 설치목적에 대해 별도로 정의하고 있지 않으며, 주로 대지 내 공지에 설치하는 공개공지의 개념에 국한되어 있다. 둘째, 다양한 공개공지 유형이 부재하다. 공개공지 제도가 처음으로 도입된 미국 뉴욕시의 경우에는 플라자, 아케이드, 블록통과아케이드, 실내보행공간 등 9가지 다양한 유형으로 공개공지를 구분하고, 그에 따른 세부 설계기준을 제시함으로써 해당 도시공간에서 적합한 형태의 공개공지를 선택하여 조성하고 있다. 그러나 국내의 경우 아직까지 공간의 질적인 관심보다는 양적인 공간 확보에 초점을 두고 제도가 운영되고 있어 이에 대한 개선이 필요한 시점이다. 셋째, 부적절한 공개공지 위치와 규모를 야기하는 설치기준이다. 현행 공개공지 조성 기준에는 용도지역, 건축물용도, 대지규모에 대한 고려가 부재하다. 실제로 상업지역인 강남구 일대는 대부분의 건축물 용도가 업무시설로서 평균 대지면적이 2,114m2에 불과하나 아파트형 공장과 판매 및 영업시설이 주를 이루고 있는 금천구(준공업지역)는 강남구에 비해 대지면적이 4배 이상 크다. 그 결과 공개공지 면적이 상대적으로 큰 금천구는 주로 1개의 단일 공개공지를 전면가로에 설치하여 보행자가 쉽게 접근할 수 있는 전면형으로 조성되나 평균 공개공지 면적이 10배 이상 작은 강남구의 공개공지는 2개소 이상의 분산형 공개공지로 조성되어 접근성이 떨어지고, 사유화하는 경향이 강하여 위반행위 적발이 잦고, 청결상태 등 유지관리 상태도 타용도에 비해 현저하게 떨어지는 원인이 된다. 또한 현실적으로 실효성이 부족한 현재 공개공지 인센티브 기준이다. 현 제도는 대지면적의 10%이하로 공개공지를 의무적으로 조성하고, 그 이상으로 공개공지를 조성할 시 용적률 또는 건축물 높이제한을 완화할 수 있도록 규정하고 있으나 실제 적용되는 사례가 많지 않은 실정이다. 따라서 지역여건을 고려하여 용적률과 건축물 높이제한 완화 이외의 다양한 인센티브 방식을 검토할 필요가 있다. 운영 및 유지관리 측면은 첫째, 공개공지 DB 및 유지관리 시스템의 부재를 가장 큰 문제점으로 지적할 수 있다. 광역시 단위에서 공개공지 관리대장을 보유하고 있는 지자체는 서울시, 부산시, 대전시에 불과하며, 관리하고 있는 공개공지 관련 정보도 대지면적, 건축연면적, 건축면적, 공개공지 면적 등 양적인 데이터에 한정되어 있다. 서울시에서 2009년부터 개발하여 운영중인 공적공간 관리시스템도 관련 담당자의 관리용으로 제한하여 사용되고 있어 설계자 또는 시민에게 공개공지에 대한 다양한 정보를 제공하는데 한계가 있다. 둘째, 공개공지를 전담하여 관리할 수 있는 인력이 부족하여 정기점검이 다소 형식적으로 운영되며, 위반행위에 대한 제재조치 수단도 미흡한 상황이다. 자치구별로 공개공지 담당 공무원이 존재하나, 타 업무와 병행하고 있어 공개공지를 체계적으로 관리하기에는 현실적으로 불가능하다. 특히 공개공지가 상대적으로 다수 조성되어 있는 강남구, 구로구, 금천구, 마포구, 서초구, 영등포구, 중구 등의 자치구는 실제로 해당 자치구에 조성된 모든 공개공지를 관리하는데 어려움이 있다. 이런 어려운 현실 여건하에 공개공지에 대한 운영실태를 자치구별로 매년 시행을 하고 있으나 주요 점검사항이 구체적이지 않고, 점검자별 상이한 기준에 의해 진행되는 경우가 대부분이라 실질적인 관리가 이루어지지 못하고 있다. 또한 위법행위 적발시 공개공지에 대해 적절한 제재조치가 수반되어야 하나 그 행정절차가 복잡하고 장기간 소요되어 도리어 담당 공무원의 업무가 과중되는 등 위법행위에 대해 강력하게 대응할 수 있는 제도적 장치가 미비한 상황이다. 5장에서는 해외 공개공지 관련 제도 및 운영실태를 파악하고자 최초 공개공지 제도가 도입된 미국 뉴욕의 공개공지(Privately Owned Public Space) 관련 법령 및 지침 등과 일본 도쿄도의 공개공지 관련 제도인 총합설계제도와 관련한 법규 및 지침 등을 검토하여 국내 제도와 비교?분석하였다. 공개공지 조성 측면에서 해외에서는 도시적 맥락을 고려하여 다양한 유형의 공개공지가 조성될 수 있도록 제도를 운영하고 있다. 국내 공개공지 조성규정은 지구단위계획에 의한 조성을 제외하고는 대부분 건축법에 의해서만 개별적으로 규정하고 있는 반면, 뉴욕은 조닝제도에 의해 도시적 맥락을 고려하고 있으며, 도쿄도의 경우도 시가지환경 정비의 일환으로 용도지역 등 지역특성을 고려하여 통합적으로 계획되고 있다. 또한 뉴욕은 공공플라자, 아케이드 등 9가지 유형의 공개공지로 구분하고, 도쿄도의 경우도 보도상 공지, 관통도로, 수변에 접한 공지, 광장상공지 등 다양한 유형의 공개공지를 조성하고 있다. 또한 공개공지 유형별로 구체적인 설치기준을 제시하고 있다. 뉴욕은 개공지 유형별로 설치되어야 하는 부속시설물- 체적인 나무 수와 직경, 다양한 앉을 공간-등에 대해 세부적인 기준을 제시하고 있다. 도쿄도의 경우에는 용도지역 및 공개공지 유형에 따라 유효공개공지율의 최저한도와 부지면적, 최소전면도로 폭원기준 등을 상세하게 규정하고 공개공지의 질적 요소를 정량적으로 평가하는 등 구체적인 제도 운영으로 공간의 질적 수준을 확보하고 있다. 공개공지의 실제 이용행태에 가장 직접적으로 영향을 미치는 요인 중 하나는 공개공지의 최소면적 기준으로, 뉴욕은 가장 많은 수의 공개공지가 조성되는 공공플라자의 최소 면적기준은 186㎡이상으로 규정하고 있으며, 실내 보행공간, 블록 통과 도로는 그 이상의 최소면적기준을 규정하고 있다. 도쿄도도 용도지역별로 최소면적기준을 제시하며, 상업지역의 경우 100㎡이상, 준공업지역 200㎡, 주거지역 300㎡이상으로, 우리나라에 비해 최소 2배 이상의 최소면적 기준을 규정하고 있다. 인센티브 기준도 실효성 있게 운영하고 있는데, 뉴욕과 도쿄도 모두 우리나라와 다르게 공개공지를 의무가 아닌 자율적으로 설치할 수 있도록 하고 그에 대한 충분한 보상기준과 설치기준을 제시하여 민간이 공개공지를 적극적으로 조성할 수 있도록 유도하고 있다. 구체적으로 뉴욕은 유형별로 공개공지의 공간단위면적당 기준으로 인센티브를 제시하고 있으며, 도쿄도는 공개공지의 유형, 초과 유효공개공지율, 부지규모, 녹화면적 등을 종합적으로 고려한 정교한 산술식에 의해 용적률을 완화해 주고 있는데, 특히 공개공지의 질을 별도로 평가하여 인센티브 부여시 반영하고 있는 것이 특징적이다. 공개공지 유지관리 측면에서 공개공지에서 다양한 활동을 일어날 수 있도록 유연하게 운영하고 있다. 국내 공개공지는 출입을 차단하는 시설 설치에 대해 금지하고 있지만, 뉴욕은 하역장, 배기구 등의 설치는 제한하되, 공개공지가 도시의 다양한 기능을 수용하고 시민들에게 활발하게 이용될 수 있도록 야외카페, 간이매점 설치를 규정에 의해 일부 허용하고 있다. 또한 구체적인 공개공지 DB 구축 및 이용자 중심의 다양한 공개공지 정보를 일반시민 누구나 쉽게 알 수 있도록 홈페이지에 공개하고 있다. 정보 내용도 도시적, 지역적 차원에서 단계별로 도면과 함께 수록하여 도시적 맥락에서 공개공지를 이해하고 관리할 수 있는 관리시스템을 구축·운영하고 있으며, 이에 대해서도 지속적으로 보완하고 있다. 공공공간이란 공공에게 개방되어 열려있고(개방성) 공공에게 편익과 이익을 제공하며 (공공성) 다양한 활동과 커뮤니케이션을 촉발시키는(매개성, 역동성) 공간이라 개념적으로 정의할 때, 공개공지는 개방성과 공공성, 그리고 매개성을 갖는 도시의 공공공간으로 조성될 수 있도록 하는 것이 제도 개선의 전제가 되어야 한다. 따라서 본 연구에서 제시하는 공개공지 제도 개선방향은 공개공지가 도시의 중요한 공공공간으로서 적극 활용되어 활력이 넘치고 지속가능한 도시의 공간환경을 창출하는데 기여할 수 있도록 공개공지를 조성하고 유지·관리하는 것이다. 이러한 기본방향을 설정하고 공개공지 조성 및 유지관리와 관련한 제도개선방안을 다음과 같이 제안하였다. 공개공간의 개념과 목적 정립에서 공개공지와 관련된 주체는 조성, 관리, 이용, 그리고 제도 운영 등으로 매우 다양하므로 공개공지가 무엇이고 어떤 목적으로 조성되고 유지·관리되어야 하는지에 대해 명확하게 제시되지 않으면 공개공지와 관련된 다양한 주체들이 서로 다르게 이해하게 되어은 결국 여러 가지 공개공지와 관련된 여러 가지 문제를 야기하는 근본적인 원인이 된다. 따라서 공개공지 개념과 조성 목적과 취지 등에 대해 건축주, 설계자, 건축심의위원, 관련 공무원 등 직접적인 관련 주체 모두가 명확하게 이해하고, 공감할 수 있어야 한다. 이에 본 연구에서는 공개공지(또는 공개공간)의 개념과 설치목적을 건축물이 위치하는 지역의 쾌적한 휴식공간이나 보행환경을 확보하기 위해 일반인들에게 개방되는 대지안 또는 건축물 안의 공적 공간이라 정리하고, 이러한 내용을 건축법 제2조에 추가하는 방안을 제안하였다. 본 연구에서는 국내외 사례분석을 통해 국내에 적용가능한 공개공지 유형을 실외와 실내로 구분하여 총 6가지 제안하였다. 공개공지의 질적 향상을 위해서 각 유형별로 적절한 위치와 규모로 조성되어 그 역할을 제대로 수행할 수 있도록 최소면적 또는 폭, 길이, 깊이 등 최소 치수에 대해 구체적으로 제시하는 디자인가이드라인(안)을 검토하였다. 유형별 디자인가이드라인은 국토해양부장관이 관련 내용을 포함하는 공개공지 운영지침을 별도로 고시하도록 하여 건축주와 설계자, 지자체 공개공지 담당자, 건축위원회 심의위원 등 관련주체가 활용할 수 있는 제도적 근거를 마련할 수 있을 것이다. 공개공지가 양적인 공급을 넘어서 질적 수준을 향상시켜 일반시민에게 보다 친숙하게 접근할 수 있고, 도시 내 공공공간으로서의 제 기능을 할 수 있기 위해서는 공개공지 디자인이 결정되는 건축심의에서부터 면밀하게 검토되어야 한다. 따라서 접근성, 안전성, 다양성, 정체성, 유지관리 측면 등 기본적으로 고려해야 할 사항을 정리하여 건축심의 사전 또는 건축심의 과정에서 참고할 수 있는 체크리스트를 제안하였으며, 이 또한 공개공지 운영지침을 고시하여 활용할 수 있다. 현재 공개공지 관련 인센티브인 용적률과 건축물 높이제한 완화는 대지면적, 용도지역, 주요 건축물용도 등에 따라 그 실효성이 크게 달라지기 때문에 지역특성을 고려하여 유연하게 운영되어야 한다. 특히 용적률과 건축물 높이제한 완화가 인센티브로서 실효성이 부족한 지역, 인센티브를 적용받지 못한 공개공지의 유지관리 내실화를 위해서 재산세감면, 유지관리 비용 지원 등 새로운 인센티브 기준을 검토해야 하며, 이외에 친환경 건축물 인증기준 등 기존 다른 인센티브 제도와의 연계방안도 함께 고려해야 할 것이다. 공개공지 관리대장은 공개공지의 효율적이고, 체계적인 관리를 위해 가장 기본적이고 중요한 기초자료이다. 이에 서울시 공적공간 관리시스템의 관리대장을 바탕으로, 뉴욕시의 공개공지 관리대장을 참고하여 공개공지의 질적 측면을 관리할 수 있도록 공개공지에 접근 가능한 운영시간, 공간 활성화를 도모할 수 있는 각종 편의시설 관련 항목, 장애인 접근성, 공개공지에 대한 부가적인 설명, 관리자 연락정보, 세부적인 공개공지 설계도면 등의 구체적인 항목을 추가하여 개선안을 제시하였다. 공개공지 점검항목 및 기준에 대해서는 도쿄도의 유지관리 점검사항을 참고하고, 국내 공개공지 사례에서 나타난 문제점을 바탕으로 현재 서울시에서 실시하고 있는 공개공지 점검항목을 좀 더 구체화하였는데, 특히 각 점검항목별로 조성 당시와 점검 시 상황을 비교할 수 있도록 하였다. 뉴욕시 공개공지 관리시스템을 참고하여 서울시 공적공간 관리시스템의 제공정보를 총 4단계로 구분하고 이에 따라 공개공지 DB를 세분화하도록 제안하였다. 도면 정보는 서울시 GIS포털시스템 내 도시정보 지도서비스와 연계하여 도시 관리 항목이나 기타 항목으로 세부적인 정보를 추가할 수 있다. 정보의 내용은 1단계는 위치와 건물명을, 2~3단계는 위치, 건물명과 함께 공개공지의 물리적 유형, 기능 등을 제공하며, 마지막으로 4단계에서는 이용시간, 편의시설, 접근방법 등의 세부적 사항을 포함해야 한다. 공개공지 운영지침에 포함되어야 할 주요내용은 본 연구에서 제안한 개선방안 중심으로 크게 조성부문과 유지관리 부문으로 구성된다. 공개공지 조성부문에서는 먼저 앞에서 제안한 6가지 공개공지 유형별 목적과 기능, 개념을 정의하고, 설계시 고려해야할 공개공지의 최소면적과 최소폭, 배치방식, 접근로 계획, 가로와의 연계성, 조경 및 설치시설물 기준, 개방시간, 주요 용도 및 프로그램 등 최소한의 디자인가이드라인을 제시한다. 또한 건축위원회 심의과정에서 관련 주체가 참고할 수 있는 심의기준 및 체크리스트, 공개공지에 의한 유형별 공개공지 인센티브에 대한 구체적인 내용을 포함해야 한다. 유지관리부문에서는 보완된 공개공지 관리대장, 정기 및 수시점검시 체크리스트, 공개공지 위반행위에 대한 조치기준 및 절차, 공개공지 관리시스템에 관련 정보 기입방법 등의 내용을 포함한다. 공개공지는 도시민에게 쾌적한 도시환경을 제공하기 위해 '민간에 의해', '민간자본'으로 제공되는 중요한 도시공간으로, 현재 전국에 조성된 공개공지는 대략 6,356개소, 그 총면적은 5,675,740㎡이다. 앞으로 도심 건축물이 고층 및 대형화됨에 따라 공개공지의 면적도 늘어나 도시에서 공개공지가 차지하는 비중과 역할도 계속 커질 것이다. 하지만 도시 공간에서 공개공지와 관련되는 문제점들은 지속적으로 제기되고 있으며, 공개공지가 조성되는 여러 여건들이 이 제도가 처음 도입되던 1991년과 많이 달라졌음에도 불구하고 공개공지 제도는 이러한 상황을 검토하거나 반영하고 있지 못하다. 이에 본 연구는 공개공지와 관련된 다양한 문제점들을 해소하고 현실의 제도적 요구를 충족시키기 위해 공개공지 제도의 개선방안을 모색하고자 출발하였다. 특히 도시 공공공간의 양적 확보는 물론이고 도시환경의 질적 향상을 위해 공개공지의 신규 조성뿐만 아니라 기존에 조성된 공개공지의 유지관리 측면까지 다루고자 하였다. 이를 위해 연구의 주요내용은 국내 공개공지 관련 법제도 분석, 전국 공개공지 관련 현황 파악, 서울시 공개공지 조성 및 운영 실태조사, 해외 공개공지 관련 법제도 분석, 공개공지 제도개선 방안으로 구성하였다. 본 연구는 부분적이고 제한적인 개선방안을 제시하였던 기존의 선행연구와 다르게 도시 공공공간의 양적 확보는 물론이고 도시환경의 질적 향상을 위해 현재 운영되고 있는 공개공지 제도에 대한 종합적인 검토를 전제로 하였다는 점에서 의미를 찾을 수 있다. 특히 관련 법제도 분석에 있어서 공개공지와 관련하여 건축법 뿐만 아니라 전국 지자체 건축조례를 분석하여 공개공지 제도의 운영현황을 조사하였으며, 건축물 대장을 바탕으로 국내 공개공지의 조성현황 DB를 구축하고 이를 분석하였다. 또한 공개공지의 조성과 유지관리라는 두 가지 측면에서 문제점과 원인을 살펴보고 그 개선방안을 제시하였다는 점에서 연구의 성과를 찾을 수 있다. 마지막으로 본 연구는 공개공지 제도에 대해 총체적이면서도 구체적인 개선방안을 제시하였다는 점에서 중요하다. 특히 실질적인 제도 개선을 위한 관련법조항 개선안 제시, 개선안의 실현가능성을 검증하기 위한 시범적용, 현 제도적 틀에서 적용가능한 현실성있는 대안 검토 등 공개공지의 조성과 유지관리 측면에서 다양한 개선 방안을 제안하고자 하였다. 하지만 본 연구에서 제시하고 있는 개선방안 일부는 실질적인 대안을 제시하지 못하거나 추후 검증이 요구된다는 점에서 분명히 한계가 있음을 밝힌다. 특히 공개공지와 관련하여 실효성있는 인센티브 제도는 추후 다른 법제도와 함께 심도있게 검토되어야 하며, 후속 연구를 통해 공개공지 유형별 디자인 가이드라인이나 건축심의기준, 공개공지 관리대장, 운영지침의 실질적인 검증작업이 필요하다.
요약2 Privately owned public spaces are areas operated and funded by the private sector to provide for a desirable urban environment, and are also spaces of public significance and potential considering increased land values and lack of public spaces continue to worsen. Privately owned public spaces are also a large part of our urban environment, amounting to approximately 6,356 sites covering 5,675,740㎡ in area. Moreover, this number is anticipated to rise due to the continuing trend of building high-rise massive structures in city centers. Hence, it is anticipated that privately owned public spaces would have an increased portion and role within our urban environment and its quality. Whilst the significance of privately owned public spaces are recognized, problems relating to these spaces are also continuously raised. It is important to note that the legislative measures introduced in 1991 to manage privately owned public spaces have not been revised to a proper extent to reflect current conditions. Therefore, it is crucial to examine and investigate how privately owned public spaces are operated as of today, and create policy support measures which would enable these spaces as key urban public areas. Hence, this study sets out to propose various policy improvement measures relating to the problems of privately owned public spaces. This study recognizes the need for securing public spaces in both a quantitative and qualitative sense, and encourages the new formation of privately owned public spaces whilst securing effective management of existing sites. The main contents of the study is as follows: the analysis of current policies and legislations regarding privately owned public spaces; a comprehensive review of privately owned public spaces in Korea; investigation on the formation and operation of Seoul's privately owned public spaces; relevant policies of abroad; and finally the improvement measures for the management of privately owned public spaces. In particular this study focused on the possibility of privately owned public spaces functioning as key public spaces in our urban environment and analyzed the systematic problems of managing privately owned spaces in conjunction to its causes. The improvement measures within the current system were divided into formation and management. And ways of creating various types of privately owned public spaces were suggested as well as systematically operating and managing such sites for their sustained use. Insofar, many previous studies have been conducted in relation to privately owned public spaces but have remained within the framework of the current system. However this study differs in that it emphasizes not only the quantitative importance of privately owned public spaces but also discusses the current system comprehensively whilst approaching the significance of privately owned public spaces in its contribution to the overall quality of our urban environment. This is why the Building Act and local government ordinances were analyzed in depth to understand the current systems and policies regarding privately owned public spaces, and through this comprehensive study a database system was formed based on building registration which complemented the analytical process. Additionally, the achievement of the study lies in that the problematic conditions and causes were viewed in separated strands of formation and management of privately owned public spaces, and improvement measures were suggested respectively. More importantly, the comprehensive information reviewed enabled the study to suggest improvement measures in detail, resulting in the revision of specific provisions of relevant legislations. The implications of the revision were discussed through pilot projects, which provided for concrete and effective alternatives to the current system of forming and managing privately owned public spaces. The study recognizes its limitation in that the effectiveness of some of the improvement efforts is yet to be proven and need further investigation. This is particularly important in reviewing the provision of incentives which needs consideration in relation to other policies and legislations. Furthermore, design guidelines, architectural design review criteria, privately owned public spaces management register, and operation manuals are some of the issues that need to be discussed, which can be implemented through the operation of pilot projects.
소장처 건축도시공간연구소
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