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건축공간연구원|AURI 연구보고서(기본) 2010년 12월

서명 공공청사 건축디자인 기준 설정 방안 연구 / Establishment of Architectural Process Design Guideline for Public Office Buildings
연구책임자명 염철호식별저자 ; 임현성식별저자
연구기관명 건축도시공간연구소
수록지명 연구보고서(기본)
출판년월 2010-12
페이지 시작페이지(1) 총페이지(252)
주제분류 도시
주제어 공공청사 ; 건축디자인기준 ; 절차기준 ; 업무기준 ; 프로세스 디자인, public office building, achitectural design guideline, process design guideline
요약1 제1장 서론. 공공청사는 대민 서비스를 제공하고 행정 업무를 수행하는 공간으로서의 기능을 넘어 지역 주민들의 삶과 밀착하여 일상생활을 지원하는 생활서비스의 거점으로서의 역할과 함께, 물리적으로 도시공간의 중심일 뿐 아니라 지역민의 심리적이고 인지적인 공간지각의 중심적 위치를 갖는 시설이라고 할 수 있다. 하지만, 공공청사의 조성 시 지역주민의 편의를 고려하지 않은 채 지자체장이나 공무원 임의로 입지 및 프로그램이 선정되어 주민이 접근하기 힘든 곳에 위치하거나, 공무원의 업무 위주로 시설이 계획됨에 따라 지역의 중심공간으로서 주민을 위한 서비스와 생활 편의를 제공하지 못하는 경우가 많다. 또한, 최근에는 공공청사의 외형적인 상징성이 강조된 결과 지역 여건과 특성을 무시한 과대한 규모의 지자체 ‘호화청사’ 건설 사례가 사회적인 지탄을 받고 있다. 이러한 호화청사 문제를 개선하기 위하여 정부에서는 청사면적기준을 강화하고, 청사 신축을 원칙적으로 금지하면서 지자체 인구규모별로 청사규모를 제한하는 조치까지 마련하기에 이르렀다. 그러나, 신축의 전면적인 금지나 면적에 대한 과도한 제한은 지역 및 장소의 특성에 맞는 자유로운 디자인과 지역 여건이나 주민 수요를 반영한 복합용도 및 새로운 프로그램 도입 등을 저해할 수 있는 한계를 가지고 있다. 바람직한 공공청사의 조성을 위해서는 검토과정의 결과물로 나타나는 시설 규모 및 면적을 규제하는 것이 아니라 검토과정을 합리화하고 조정하여 성격 및 용도에 적합한 적정한 시설 규모 및 면적을 산출하도록 유도할 필요가 있다. 한편, 건축물과 공간환경을 디자인(기획·설계·개선)하는데 있어 준수해야 할 일반적이고 보편적인 원칙과 규범을 제시하기 위해 건축기본법에 근거한 ‘건축디자인 기준’의 일환으로 ‘공공부문 건축디자인 업무기준’이 2009년 12월에 수립·고시되었으며, 이를 구체적으로 적용하기 위한 지역별·시설별 기준을 별도로 설정 가능하도록 하고 있다. 공공성과 상징성의 구현을 통해 지역의 생활중심공간으로서 공공청사를 조성하기 위해서는 구체적인 건축행위나 형태에 대한 가이드라인이나 디자인코드 보다는 ‘건축디자인기준’과 같이 바람직한 원칙과 규범을 제시하는 업무기준을 설정하는 것이 보다 효과적이고 바람직할 것이다. 본 연구는 공공청사의 문제점을 개선하고 바람직한 공공성과 상징성을 갖춘 공공청사 조성을 위한 절차 및 업무기준으로서 공공청사 건축디자인기준을 설정하기 위한 기초연구로서의 성격을 가지며, 이를 위해 공공청사 건축디자인기준의 도입 필요성을 검증하고, 공공청사 조성체계와 조성업무의 개선방향을 도출하여 이를 바탕으로 공공청사 건축디자인 기준의 설정방안을 제시하고자 한다. 제2장 공공청사 조성현황과 건축디자인 기준의 도입 필요성. 1960년대 이후, 국내 공공청사는 중앙정부에서 지방정부 중심으로 건립주체가 전환되어 왔으며, 에너지 효율성과 디자인의 중요성이 강조되고 주민편의 시설이 점차 확대되고 있다. 특히, 기능적인 측면에서는 지역 커뮤니티 기능의 제공을 위한 복합화와 행정업무 효율화를 위한 통폐합이 주된 흐름이라 할 수 있으며, 물리적 측면에서는 대규모 신청사의 양산과 함께 청사 신축이 곤란한 기존 청사의 개보수(리모델링)의 사례가 최근에 증가하고 있음을 알 수 있다. 공공청사가 안고 있는 호화청사, 에너지 과다 소모, 이용률 저하 등의 문제의 원인과 이에 대한 개선방향을 모색하기 위하여 공공청사 관련 기준 분석, 공공청사 면적배분현황 파악, 설문조사 등을 실시하였다. 우선, 공공청사의 조성과 관련된 법적 기준과 설계지침서를 분석한 결과, 첫째, 설계방향의 제시 및 검증이 어려워 건축물의 특성이나 지역의 여건을 고려하지 못하고, 둘째, 구체적이지 못한 관련 규정이나 지침으로 인하여 합리적인 비용 및 면적 산출이 어려워 설계안의 질적 저하를 야기하고 있으며, 셋째, 시설의 장기적인 운영계획 및 검증절차가 부재하고, 넷째, 일부 지나치게 구체적인 계획지침 제시에 따른 추후 빈번한 설계변경 유발 등의 한계가 도출되었다. 전국 246개 지방자치단체의 공공청사 면적배분 현황을 분석해본 결과, 대도시에 위치한 청사이거나 최근에 건립된 청사일수록 공용공간이나 주민편의시설의 비율이 큰 청사가 상대적으로 많이 나타나고 있다. 이에 비해 업무공간의 면적비율은 면적기준을 대부분 준수하고 있어, 결국 면적기준을 강화하는 것으로는 호화청사, 과대청사의 문제를 해결하기 어렵다는 한계와 함께, 공용공간과 주민편의시설 등을 합리적으로 계획하는 것이 중요하다는 점을 확인할 수 있었다. 1,600명(전국 20대 이상 성인 남녀 1,400명, 전국 지자체 청사 근무자 200명)을 대상으로 실시한 공공청사에 대한 인식조사 결과, 공공청사의 편의성, 호화청사에 대한 의식, 청사규모의 적정성 등에 있어 일반시민과 공무원 간의 상반된 의견 차이를 보이고 있으며, 바람직한 청사를 조성하기 위한 명확한 원칙을 제시하는 것과 함께 건립 필요성과 방향에 대한 사회적 논의를 확대하는 참여 디자인 프로세스의 필요성이 확인되었다. 상기의 현황을 바탕으로 공공청사 관련 규정 및 지침이 갖는 한계를 극복하고, 절차중심의 기준을 도입하기 위하여 ‘공공부문 건축디자인 업무기준’의 세부유형별 기준으로 공공청사 건축디자인 기준을 설정하고자 한다. 이를 위해 공공청사가 가져야 할 기본적인 방향을 명확히 하고, 공공청사 조성의 각 프로세스에서 중시해야 할 사항을 정리하여, 초기 기획단계에서 컨셉을 명확하게 설정하고 컨셉이 준공 및 유지관리까지 지속적으로 계승될 수 있도록 프로그램, 디자인, 메니지먼트의 관계를 설정하는 것으로 연구의 방향을 정립하였다. 제3장 국외 공공청사 조성사례 및 관련기준·지침 분석. 공공청사 건축디자인 기준안을 마련하기 위해 선도사례를 참조하고자 국외(영국, 미국, 일본) 공공청사 관련현황을 살펴보고 국내사례와의 비교를 통해 크게 3가지의 측면에서 시사점을 도출하였다. 첫째, 공공청사(혹은 공공건축)에 대한 변천과정을 살펴봄으로써 공공청사에 대한 사회적 인식 및 동향을 분석하고, 둘째, 공공청사에 대한 구체적인 법적 정의 및 관련 기준이나 지침들을 확인하여 기준 간 체계를 파악하며, 셋째, 각 국가별로 우수 공공청사를 선별하여 조성경위 및 현황을 분석하였다. 공공청사에 대한 사회적 인식을 살펴보면, 공통적으로 지역주민의 삶의 질 향상과 행정업무의 효율성을 동시에 추구하는 시설로 공공청사를 인식하고 있다. 영국의 경우 공공청사를 민관이 함께 만들어나가는 우수한 디자인의 공공시설로서 적극 활용하고 있으며, 미국은 국가 자산으로서 효율적인 운영될 수 있는 방안을 모색하고 건축가 선정방식의 개선을 통해 초기 디자인의 중요성을 강조하고, 일본은 지방정부 주도로 지역의 여건에 맞는 기능과 디자인을 도입하여 지역 커뮤니티시설로 활용하고 있다. 정책 및 제도적 현황을 살펴보면, 국가적 차원에서 공공청사의 바람직한 정책 및 조성방향이 설정되어 있으며 이를 바탕으로 지역의 특성 및 수요를 반영하여 세부운영 지침과 조성절차 중심의 기준이 마련되어 있다. 영국은 BPB에 의한 공공건축의 개선방향을 근간으로 중앙정부 기관인 CABE와 OGC에 의해 다양한 업무기준 및 주체별 역할 기준 등이 수립되고 각 지자체별로 절차기준에 관한 디자인 가이드가 설정되어 있다. 미국은 디자인 엑설런스 프로그램(design exellence program)을 통해 선도적인 건축가 선정방식을 도입하고 GSA를 중심으로 다양한 성능, 절차, 디자인 기준 등을 국가적 차원에서 제공하고 있으며 이를 바탕으로 각 주별로 프로세스 디자인 기준을 설정하고 있다. 일본의 경우 공공건축 품질개선을 위한 법령 개정을 통해 공공건축의 바람직한 방향을 법령화 하고 지방정부의 공공청사의 설립을 간접적으로 지원할 수 있는 방안(성능지침, 전문가 등)을 마련하고 지방정부는 지역별로 공공건축에 대한 프로세스 디자인 기준 및 업무매뉴얼을 설정하도록 하고 있다. 각 국가의 공공청사 선도 사례를 살펴본 결과, 지역여건 및 수요를 반영한 프로그램이 기획되고 시민과의 합의를 거쳐 조성되고 있으며, 행정업무와 시민의 공간을 공유하는 복합청사로의 역할이 증대하고 있음을 확인하였다. 또한, 기존의 도시맥락과 지역의 수요를 반영하여 시설을 계획하고 프로그램을 운영하고 있으며, 친환경 설계기법의 적극적인 도입과 함께 민관 공동투자를 통하여 효율적인 시설조성을 추진하고 있었다. 이러한 조사 결과를 국내 현황과 비교해 보았을 때, 현재 국내 공공청사의 바람직한 건립을 위해서는 국가적 차원의 명확한 원칙제시가 필요하고, 제한규제로서의 기준이 아닌 절차 기준이 요구되며, 직접적인 예산지원이 아닌 전문가 지원 및 성능지표 제시 등의 간접적인 지원으로 전환되고, 다양한 지역 주민의 의견을 반영될 수 있는 투명한 조성절차가 필요하다는 결론을 도출하였다. 제4장 국내 공공청사 심층분석을 통한 건축디자인 개선방향 설정. 국내 공공청사의 조성 프로세스 진행의 합리성, 조성절차에서의 관련 지침의 운용실태, 공간 및 프로그램의 적정한 계획 및 활용여부를 중심으로 조성체계의 문제점 및 조성업무의 실질적인 한계를 도출하였다. 심층조사를 통해 공공청사의 문제점으로서 단순행정업무 위주의 사업 수행, 기획에서의 충분한 사전검토 미흡, 예산확보에 의존한 사업추진, 편의위주의 설계자 선정, 지역주민 등 관련주체의 의견수렴 미흡, 초기 사업기획의 지속적인 유지계승 미흡, 타 사례 모방 등 설계지침 부실의 7가지 항목을 도출하였다. 이를 공공청사 건축디자인 기준에 반영하기 위해 조성절차와 관련하여 정리하자면 첫째, 공공청사의 조성절차가 좋은 설계(안)의 도출이 아닌 예산(안) 확보에 치중되어 있다. 충분한 수요파악 과정이 부재하거나 부실하게 진행되는 과정에서 청사의 건립 필요성 및 적정 입지와 필요 프로그램 검토가 미흡한 경우가 많으며, 다양한 주체간의 의견 조율과정이 부재하고 초기 기획의도나 설계방향을 검증할 수 없는 반면, 심사과정이 투융자심사나 지방채 발생 등에 관한 예산확보를 중심으로 진행되고 있다. 둘째, 경직된 설계기준으로 인한 설계안의 창의성이 저해되고 있다. 다양한 신설 규정간의 연동이 원활하게 이루어지지 않으며, 설계지침은 발주처의 요구, 법적기준 등의 많은 종류의 준수사항만을 단편적으로 열거하고 있다. 셋째, 공간배분 및 프로그램이 지역의 수요나 여건과는 별개로 활용되고 있다. 기획단계에서 수요파악 미흡 및 형식적인 계획진행으로 인하여 내부 공간을 불가피하게 초기의도와 다른 용도로 전용한 사례가 다수 발견되었으며, 과시적인 공간이 많거나 사용 빈도가 낮은 프로그램이 중요한 위치에 배치되어 있어 전반적인 시설 활용도를 저해한다. 이러한 국내 공공청사의 심층 조사 결과를 통해 기존의 경직된 면적기준과 단편적인 설계지침서의 한계를 확인할 수 있었으며 좋은 설계(안)을 이끌어 낼 수 있는 합리적인 조성절차의 마련, 설계의 방향을 지속적으로 검증할 수 있는 프로세스 기반의 기준, 지역의 여건을 반영할 수 있는 유연한 기준의 필요성을 도출하였다. 제5장 공공청사 건축디자인기준 설정방안. 먼저 공공청사 조성체계의 개선방향을 정리한 다음, 공공청사 조성체계 개선방향과 4장에서의 국내사례 분석을 통해 도출한 공공청사 조성업무의 한계를 바탕으로 공공청사 조성업무의 개선방향으로서 첫째, 조직 내 협력체계 구축 및 외부전문가 활용을 통한 효율적 사업추진, 둘째, 현황·수요에 대한 철저한 파악을 바탕으로 기본구상 및 타당성 조사시행, 셋째, 사업특성을 감안한 사업추진방식 결정 및 합리적인 추진일정 설정, 넷째, 명확한 설계조건 설정과 사업특성에 적합한 설계자 선정방식 채용, 다섯째, 사업 컨셉의 단계별 계승에 대한 관리 철저, 여섯째, 다양한 주체의 의견 수렴 및 정보 공유, 일곱째, 면밀한 사후 평가 및 피드백을 설정하였다. 다음으로 공공청사 건축디자인기준의 체계를 설정하는데 있어서 주요한 4가지 원칙으로, 첫째는 각 프로세스에서 필요한 업무내용을 사전에 결정함으로서 관계주체가 ‘언제, 누가, 무엇을 해야 하는가’를 공유하는 ‘프로세스 디자인’, 둘째는 관련된 각 주체간의 의견을 조정하고 판단한 내용을 설명할 수 있도록 설명책임(어카운터빌리티)을 다하는 ‘어카운터빌리티’, 셋째는 명확한 방향설정, 그리고 이를 실현하기 위해 검토하고 결정해야 할 사항과 요구되는 성능, 그리고 구체적인 설계조건을 명기하는 ‘가치의 우선순위’, 넷째는 초기 기획단계에서 설정한 사업 컨셉이 각 프로세스에서 계승되고 피드백 될 수 있는 ‘사업 컨셉의 계승’으로 설정하였다. 이상의 절차를 거쳐 최종적으로 공공청사 건축디자인기준의 단계별 주요업무를 설정하였는데, 기본적으로 공공부문 건축디자인 업무기준의 구성체계를 따르되 공공청사의 조성절차에서 기획단계, 계획·설계단계, 시공단계, 시용단계의 단계별로 수행해야 할 주요한 업무내용에 따라서 재구성하였다. 또한, 계획내용, 검토내용, 판단근거 등의 과정을 어카운터빌리티 시트에 기록하여 설명책임을 수행하도록 하였다. 공공부문 건축디자인 업무기준은 국토부 고시를 통해 제정되었으나, 아직까지 범부처적인 영향력을 발휘하지 못하고 있는 실정이다. 따라서 공공부문 건축디자인 업무기준에 근거한 공공청사 건축디자인기준의 실효성 확보를 위해서는 우선 공공청사 소관부처인 행정안전부와 건축디자인기준 소관 부처인 국토해양부의 공동부령으로 ‘공공청사 건축디자인기준’을 제정하여 기준의 제도적 위상을 확보하고, 지방채발행 승인 심사와 지방재정투융자 심사, 지자체의 각종 심의에 ‘공공청사 건축디자인 기준’을 활용·반영하는 방안도 효과적일 것이다. 또한, 공공청사 관련 기존 업무편람이나 기준 내용 중 업무내용, 주안점 및 유의사항 등은 공공청사 건축디자인기준에 포함시켜 통합 운영하는 방안도 가능할 것이다. 제6장 연구의 성과와 한계. 연구의 목적에서 밝힌 바와 같이 본 연구에서는 공공청사 조성을 위한 절차 및 업무기준으로서 공공청사 건축디자인기준을 설정하기 위한 방향과 체계, 실효성 확보방안 등을 검토·제시하였다. 본 연구는 공공청사의 근본적인 개선을 위해서는 강력한 기준 및 지침을 일률적으로 규제하기 보다는 청사조성을 위해 필요한 사항을 기획 및 계획과정에서 검토하게 하고 이에 따라 합리적인 면적·기능의 근거를 제시하도록 하는 것이 바람직하다는 점을 바탕으로 하고 있으며, 법적 근거를 가진 실천수단으로서 공공부문 건축디자인 업무기준을 활용하고자 하였다. 이는 호화청사가 사회적으로 비판 받으면서 공공청사에 대한 정책과 제도가 외형적인 형태나 규모를 규제하는 방향 위주로 편중되는 것에 대한 대안으로서 업무와 절차를 규정하는 것의 필요성을 강조하고 이를 구체화 할 수 있는 방안을 제시하고자 하는 의도에서 출발한 것이다. 이러한 측면에서 본 연구는 공공부문 건축디자인 업무기준을 지역별 건축디자인기준으로 구체화한 ‘영주시 건축디자인기준’과 더불어 시설별 건축디자인기준으로 구체화하고자 한 처음의 시도라는 점에서도 그 의의를 둘 수 있을 것이다. 또한 건축디자인기준의 실효성을 확보하기 위한 방안을 같이 제시함으로서 기존의 공공부문 건축디자인 업무기준이 가지고 있는 한계를 극복하고자 했다는 점도 의미를 부여할 수 있을 것이다. 하지만, 본 연구에서는 건축디자인기준의 구체적인 업무내용별 검토사항과 주안점 및 유의사항 등은 ‘초안’을 제시하는데 그쳐, 각 항목별로 세부적인 업무현황 파악을 바탕으로 행정담당자, 설계자 등 실제 공공청사 조성업무에 관여하는 관계자를 대상으로 내용의 실효성을 검증하고 다듬는 현장 중심의 보다 구체적인 후속 연구가 요구된다. 또한, ‘공공부문 건축디자인 업무기준’을 바탕으로 시설유형별로 건축디자인기준을 수립할 경우 시설별로 ‘절차기준’의 차별성을 어떻게 확보할 것인지, 시설별 ‘주안점 및 유의사항’의 내용의 구체성 및 이를 어떻게 ‘절차기준’과 연계하여 각각의 건축디자인기준에 담을 것인지에 대한 검토 등이 추가적으로 필요하다고 하겠다.
요약2 Office buildings are the place to execute administration as well as center facilities to provide local residents with services. Yet, there are many cases having bad accessibility for local residents and not providing services and convenience with them. Especially, as a result of emphasizing on symbolic shapes of public office buildings lead to derive luxurious ones. this luxurious public office buildings are criticized because these are ignoring local situation and own character. In order to avoid producing this luxurious buildings, government set up the rule enforcing area standard, prohibiting building new one and restricting its sizes in terms of local population. However, such regulations above can cause to restrict good design related to the character of places and import complex service and new programs reflecting resident's demand. Thus, each process need be investigated rationally and proper sizes in terms of public office buildings's character and use should be calculated to constitute desirable ones. Therefore, the aim of this research is to verify the necessity of architectural process design guideline for public office buildings and propose how to set up the criteria of architectural design by suggesting better direction of shaping system and affairs for this ones. In the second chapter, legal criterions related to public office buildings, its design guideline and the present condition of area distributions in these buildings of 246 local governments are analyzed and questionnaire about these are executed in order to realize the necessity of process design guideline. Through this process, various problems such as most luxurious public buildings, monotony design, less use of local resident, a lowering of efficiency are observed. It is necessary to have flexible design criteria and reasonable and clear development process making various main groups involving in this development understand as a remedy about the problems. Thus, 'Architectural process design guideline for public office buildings' define basic direction to shape these buildings clearly and should make a role as administrative process criteria in order to keep having main points in each procedure and the aim of the project set up in the beginning. In the third chapter, three points will be suggested by analyzing the present condition of public office buildings from abroad such as Britain, U.S, and Japan as case studies. Firstly, public office buildings in the countries are perceived as the facilities improving life quality of residents as well as administration's efficiency. Secondly, as the policy and system points of view, the states set up policies and the aim for public office buildings. Based on these, details management guideline and standard for processes reflecting local character are defined. Thirdly, there are various characters from the case studies; programs plan and management reflecting local situation and utilizing old facilities, public buildings shaping process agreement with local residents, a new role as complex buildings sharing both administration and services for citizens, effective funding by private and public investment, introduction of sustainability design method. Those case studies bring four conclusions in order to improve public office buildings in Korea; clear rules to build up by government, standard for each process rather than regulation, conversion from direct budget support to indirect one by specialists, transparent building up process reflecting residents' opinion. In the fourth chapter, focused on reasonable progress on manufacturing process, design criteria's management fitting intention and direction, proper plan and usage of space and program, deep analysis are executed in order to understand existing problems of the system and administrative limits when public office buildings are built. As a result of those analysis, three points are summarized as limits of current system to develop public office buildings; firstly, better to focus on getting budgets than making good design, secondly impeding creative design by strict design standard, thirdly, space distribution and program which have been decide not by local demand. From this conclusion, it is confirmed that there are unflexible area standard and limits of design guideline in the current system. Thus, it is necessary that reasonable process, its criteria to verify constantly design direction and flexible one reflecting local demand need to be done to lead good designs. Based on those research and analysis, four basic rules are set up in order to define public office building design standard. First of all, 'process design' to decide necessary affairs in each process, secondly, 'accountbility' negotiating different opinions from various main groups and explaining decision from the opinions, thirdly, 'value standing' informing clear aim and design condition including in check list and demand. fourthly, 'successive concept' keeping the initial project concept and using this for feedback in each process. Main affairs for each step in public office buildings design standard are set up by keeping these basic principals. The items for main affairs follow the system of architecture design affairs standard in public sectors basically, but these are recomposed according to different steps such as planning, design, construction and in use. Also, accountbility are executed by recording the processes including in planning, checking list, decision background in the sheet. 'Architecture Process Design Guideline for Public Office Buildings' need be established by cooperation between Ministry of Public Administration and Security in charge of public office buildings and Ministry of Land, Transport and Maritime Affairs working for architecture design standard in order to have architecture design standard systems for public office buildings as well as its efficacy. Also, this criteria has to be utilized and applied for budget approval, technique review, design review and existing handbook, and current affairs contents related to public buildings could integrate with the criteria. This study investigated and suggested the direction, system, efficiency in order to set up process standard to develop public office buildings. Additionally, it is necessary to investigate how to connect between the those three points and this standard and deliver this relationship to architecture design criteria. This study suggests that improvement way of public office buildings are from checking necessity in the planning stage, proposing the ground of reasonable areas and function based on the checking list rather than controlling all process. It is supposed to use architecture design criteria in public sectors having legal authority in order to get practical effect of the improvement way. However, this study suggest early proposals of architecture design criteria's specific contents, the main point in each stage, significant items. Therefore, succession study is required by understanding the current specific affairs from people who in charge of this process such as public officials, architects. Also, if various types of architecture design criteria based on this 'architecture process design guideline in public sectors' is established, more specific investigation about how to make distinction for a different design standard, concreteness of main point, possibility to connect existing process would need to be done.
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