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건축공간연구원|AURI 연구보고서(정책) 2010년 11월

서명 경관향상을 위한 도시특성별 건축물 높이 관리 방안 연구 / A Study on a City-Specific Building Height Management for Landscape Improvement / 국내외 사례를 중심으로
연구책임자명 이상민식별저자 ; 서남희
연구기관명 건축도시공간연구소
수록지명 연구보고서(정책)
출판년월 2010-11
페이지 시작페이지(1) 총페이지(190)
주제분류 도시
주제어 건축물 높이 ; 스카이라인 ; 조망경관관리 ; 도시특성 ; 입체적 접근 ; Building Height ; Skyline ; View Management ; City-Specific ; Three-Dimensional Approach
요약1 건축물은 도시 경관을 구성하는 가장 기본적인 요소이면서 동시에 경관훼손의 주요한 원인이 되고 있다. 따라서 건축물의 높이와 같은 규모, 색채나 형태, 재료에 대해서 많은 관심을 기울이고는 있으나 개별 건축물들은 사적 영역에 해당하므로 공공이 실질적으로 개입하는데 많은 한계가 있다. 그러나 사유재산인 건축물 또한 도시차원에서 경관을 논의할 때 외면할 수 없는 문제이다. 현재 우리나라에서 건축물 높이는 주로 개별필지의 개별 건축물에 대해 규제의 형태로 일률적으로 관리되고 있다. 따라서 대부분의 지자체는 경관향상을 위해 많은 노력을 기울이면서 현재의 법체계 속에서 개별적으로 건축물을 계획·허가하면서 의도하지 않게 경관을 훼손하거나 훼손시키는 일을 방임하고 있다. 하지만 도시는 건축물들이 입지하는 개별필지들이 무수히 많이 모여 조직되므로 건축물의 높이는 개별 건축물이 아니라 도시차원에서 도시의 특성에 적합한 방식으로 다루어져야 한다. 따라서 이를 위해서는 일방적이고 일률적인 규제보다는 도시적 관점에서의 포괄적이고 총체적인 계획이 필요하며, 이러한 3차원적인 접근을 통해서만 도시 전체의 경관을 향상시킬 수 있을 것이다. 따라서 정부나 지자체에서 제시하는 일방적인 방향이나 원칙이 아니라 전체 도시차원에서 도시의 특성을 고려한 건축물 높이 관리에 대한 기본방향과 원칙을 수립하고 공무원, 사업자, 주민 등 모든 이해당사자들의 공감대를 형성하여 이에 대한 합의 도출이 무엇보다도 필요하다. 이러한 배경을 바탕으로 본 연구는 도시경관의 향상 및 보전을 위해 각 도시의 특성에 적합한 건축물 높이 관리의 필요성 및 기본방향을 제시하여 중앙정부는 물론이고 각 지자체, 그리고 시민들에게 건축물 높이 관리에 대한 인식전환과 공감대를 형성하고자 출발하였다. 이를 위해 현재 우리나라의 건축물 높이 관리와 관련된 현황 및 문제점을 진단하고, 이와 관련된 현행 법규 및 제도, 해외 주요도시의 관련 사례를 검토하여 도시특성별 건축물 높이 관리를 위한 정책 및 제도 개선의 기본방향을 제시하고자 한다. 제2장에서는 국내 건축물 높이 관련 제도적 현황과 그에 대한 구체적인 사례로, 절대높이 규제와 특정경관계획을 활용하고 있는 서울시 남산 주변, 절대높이와 용적율 규제를 함께 도입한 진주시, 가로구역별 최고높이를 지정한 서울시 테헤란로, 경관상세계획을 수립한 송도 신도시를 살펴보았다. 국내에서 현재 건축물 높이 관리는 규제 성격인 필지별 사선제한이나 가로구역별 최고높이제한, 용적률 규제, 앙각기준(문화재보호지역) 등을 사용하고 있다. 이외에도 경관 관련 계획을 통해 관리의 방향을 제시하고 이를 협의나 심의를 통해 적용할 수 있도록 유도하고 있다. 이러한 현재의 관리 방식들은 현재 지구단위계획이라는 제도적 수단을 활용하여 실제 적용하고 있으나 최근에 건축물 높이 완화의 수단으로 잘못 운영하고 있는 사례가 많아지면서 새로운 문제를 낳고 있다. 또한 현재 국내에서 운영되는 건축물 높이에 관한 내용은 주로 개별필지의 건축물에 국한하여 건축법에서 다루고 있으며, 비교적 도시적 접근이 가능한 방법은으로 강제력이 없는 경관법에 근거하고 있어, 아직까지 현 제도내에서는 도시차원의 건축물 높이 관리를 통한 경관향상이나 스카이라인 형성에 많은 한계를 보이고 있다. 현실적으로 우리나라에서는 건축물의 높이가 사업성과 직결된다는 인식 때문에 강력한 규제 없이는 관리가 어려운 실정이다. 하지만 건축물 높이관리가 일방적인 규제와 같은 제도적 장치에만 의존하는 것은 도리어 많은 사람들의 반발을 가지고 올 수 있다. 따라서 건축물 높이 관리가 반드시 필요한 지역인가에 대한 심도있는 검토를 바탕으로 도시에 대한 특성을 충분히 반영된 적합한 기준을 마련하고, 이에 대해 가능한 많은 공감대를 형성해서 사회적 합의를 도출해야 한다. 그리고 해당 지역에 대해서는 실행력 있는 규제적 수단과 유도적 수단을 모두 마련함으로써 실현과정 속에서 유연한 운용이 가능하도록 해야 한다. 하지만 이러한 접근방식 보다도 우선적으로 도시차원에서 건축물 높이관리에 대한 필요성과 도시의 스카이라인이나 주요한 경관요소가 공공재라는 인식이 확산되어야 한다. 즉 높이 관리가 무조건 도시의 발전을 저해하고 사업성 및 사유재산을 침해한다는 인식을 바꿀 필요가 있다. 제3장에서는 도시특성별 건축물 높이 관리의 기본방향을 제시하기 위하여 해외 주요 도시들의 구체적인 사례를 통해 각기 도시의 여건과 특성에 따라 어떤 목적을 설정하여 어떻게 건축물 높이를 관리하고 있는지 살펴보았다. 먼저 도시차원에서 독특한 스카이라인의 형성과 관리를 위해 건축물 높이 관리에 중점을 두고 있는 샌프란시스코와 쉐필드를 살펴보았다. 샌프란시스코는 구릉지와 함께 아름다운 도시 스카이라인을 가지고 있는 도시로 유명하다. 주로 종합계획의 일부인 도시디자인 플랜 안에 경관관리지침으로 건축물의 규모와 형태, 스카이라인, 조망경관 등을 관리하고 있으며, 특히 도시차원에서 아름다운 스카이라인을 형성하기 위해 개별 지구에 대한 용도는 물론이고 건축물의 높이와 용적, 그리고 관련된 디자인가이드라인들을 서로 연계하여 계획하고 있다. 쉐필드는 과거 영국의 대표적인 산업도시로, 최근에 쇠퇴한 도심을 재생하기 위한 전략과 함께 도시 스카이라인에 대해 관심을 갖기 시작하였다. 특히 고유한 스카이라인을 형성할 수 있도록 고층건축물에 대한 도시차원의 검토를 시작하여 도심 내 15층 이상 고층건축물의 계획 가능한 범위로 설정하고 건축물의 형태와 디자인을 차별화시키고 있다. 한편, 랜드마크를 중심으로 조망경관을 관리하고 있는 대표적인 도시로 런던을 사례를 살펴보았다. 세계적으로도 유명한 랜드마크가 도심부에 산재하고 있는 런던은 ‘런던플랜’을 뒷받침하는 구체적인 지침(SPG, Supplementary Planning Guidance)의 하나로서 ‘런던조망경관관리체계(London View Management Framework)’를 수립하였다. 이 지침서에서는 런던의 조망경관을 각각 ‘파노라마 경관’, ‘선형조망’, ‘강변 조망’, ‘시가지 조망’ 등 4가지로 구분하고, 이것을 다시 26가지 조망으로 나누어 각각에 대한 구체적인 경관특성과 관리 기준을 제시하고 있다. 자연경관자원을 보전하기 위해 건축물 높이를 관리하고 있는 사례로는 일본의 모리오카와 고베를 조사하였다. 먼저 자연경관자원이 우수한 모리오카는 이러한 경관특성을 유지하고 보전하기 위하여 독자적인 경관정책을 추진하고 있는데, 특히 조망경관보전지역에 대해서는 ‘산악조망확보를 위한 건축설계 가이드라인’을 따로 마련하여 건축물에 대한 구체적인 기준을 제시하고 있다. 고베시는 최근 초고층건축물의 증가로 조망경관에 대한 시민들의 관심과 문제의식이 높아짐에 따라 ‘고베다운 조망경관 유도기준’을 마련하였다. 이 기준은 무엇보다도 시민과 관련 이해당사자들의 공감대 형성을 도모하고, 적극적인 참여를 유도하기 위해 3여년에 걸친 논의과정을 거쳐 수립한 지자체의 노력을 볼 수 있다. 마지막으로 싱가포르는 효율적인 토지이용을 위해 ‘도시마스터플랜’을 수립하고 이것에 의해 건축물 높이를 관리하고 있다. 따라서 일반적인 높이규제가 존재하지 않으며 싱가포르 전역에 대한 구체적인 높이기준을 도시마스터플랜에 제시하여 이를 토대로 협의와 심의를 통해 개별사업들을 진행하고 있다. 이러한 해외 사례들의 공통점은 도시경관의 향상을 위해 각 도시의 특성에 맞는 합리적이고 분명한 목표를 설정하고 이를 실현하기 위한 구체적인 수단을 다양하게 마련하고 있다는 것이다. 특히 목표 실현을 위한 구체적인 수단은 도시차원의 입체적인 계획이나 전략 하에서 검토되어 전반적인 규제나 지침이 서로 정합성을 갖고 있으며, 그 방식이 매우 구체적이고 명확하여 관련된 이해당사자들의 의사결정이나 협의 시에 분명한 기준을 제시해 주고 있다. 건축물 높이 관리와 관련한 국내외 제도와 관련 사례를 통해 앞으로 도시특성별 건축물 높이 관리를 위한 기본방향을 다음과 같이 제시해 볼 수 있다. 첫 번째로 도시경관 향상을 위한 건축물 높이 관리에 대한 공감대 형성이다. 도시에서 건축물의 높이 관리는 개인의 재산권 침해나 건축의 자유를 제한하는 것 이전에 건축물 자체가 공공성을 띠는 도시의 중요한 경관요소라는 것을 인식하고 공익의 차원에서 다루어져야 함에 대한 폭넓은 공감대 형성이 전제되어야 한다. 따라서 중앙정부는 각 지자체에 자발적으로 건축물 높이 관리를 추진할 수 있도록 교육하고 지원할 수 있는 기반을 마련해야 한다. 이와 함께 각 지자체는 건축물 높이 관리에 의한 도시 경관 관리의 중요성을 주민들과 관련 이해당사자들에게 인식시키고 이에 대한 공감대를 형성할 수 있는 구체적이고 실질적인 정책 방향을 설정해야 한다. 두 번째는 도시특성별 입체적인 건축물 높이 관리 방향과 전략 수립이다. 무엇보다도 도시특성을 반영한 도시차원의 입체적인 접근방법이 요구된다. 높이 관리를 공간계획과 연계하여 검토할 수 있는 총체적인 관점이 필요한 것이다. 따라서 먼저 각 지자체에서 도시의 특성에 적합한 도시차원의 장기적인 건축물 높이 관리의 방향이나 비전을 수립하고 이를 바탕으로 보다 견고하고 명확한 방향과 기준을 설정해야 한다. 마지막으로 도시특성별 건축물 높이 관리를 위해 설정된 비전과 목표를 현실에서 효과적으로 활용할 수 있는 다양한 제도가 수반되어야 한다. 즉 각 도시의 특성과 지향하는 목적에 따라 취사선택할 수 있는 다양한 수단 또는 기법을 마련해야 하며, 이것은 규제적인 것과 유도적인 것, 모두 가능할 것이다. 또한 이러한 제도들은 누구나 이해할 수 있도록 쉽고 명료한 방식을 취해야 할 것이다. 결론적으로 도시의 경관향상을 위한 건축물 높이 관리는 필요에 따라 도시별 또는 지역별 목적과 특성에 맞게 적합한 기준과 방법을 찾아 운영하는 것이 가장 중요하다. 그리고 이것이 종합적인 도시 관리차원에서 건축물 높이에 대한 장기적인 전략 또는 마스터플랜 하에 용적률, 건폐율, 높이가 서로 연계되는 입체적 시스템을 구축할 수 있다면 지금보다 더욱 적극적이고 효과적으로 도시 경관을 관리하고 형성할 수 있을 것이라 기대한다.
요약2 Building structures are basic elements comprising urban landscape and a major source of landscape impairment at the same time. Accordingly, much effort is being put into building height, colors, shapes and materials. However, the public is limited in intervening in the management of individual buildings since they are private. Despite that, it is imperative to include private buildings in the discussion on urban landscape although they are private properties. Currently, building height is managed in a uniform manner under regulations for individual buildings within individual lots of land in the nation. While local governments are making much effort for landscape improvement, a majority of them are forced to plan and permit building construction case by case under current laws, unintendedly causing landscape impairment. A city is comprised of a great many of lots of land which locate building structures. Therefore, it is advisable to approach building height management at the city level, employing city-specific measures, instead of an approach to each individual building. In this point of view, it is necessary to provide a comprehensive plan from the urban perspective, rather than unilateral and uniform regulations. Only through this three-dimensional approach can the entire landscape of a city be enhanced. In brief, it is necessary to establish directions and principles for building height management which take into account what characterizes a city, instead of approaches and principles unilaterally suggested by central government agencies or local governments. Then, it is required to build consensus and reach an agreement on those directions and principles among the entire stakeholders including public workers, builders and local residents. With this backdrop, the study is intended to argue for the need and suggest directions towards a city-specific building height management, which is required for improvement and conservation of urban landscape. Based on this, the study intends to alter people's perception on building height management and formulate a consensus. To achieve the research objectives, the study reviews the current status and issues in the nation's building height management, along with laws and regulations involving building height management. Also, the study performs case studies on related issues of foreign cities. Based on this, the study provides directions towards policy and system improvement aimed at a city-specific building height management. The second chapter explores the current legal status of building height management in the nation, along with case studies as follows: Mt. Namsan and its neighborhood in Seoul where absolute height limits and special landscape planning are applied, Jinju City which has introduced absolute height limits and floor area ration regulations together, the Teheranro Avenue of Seoul for which maximum height of buildings for each avenue district is set, and Songdo New Town that has established a detailed plan for landscape. Currently, diagonal-line restrictions by lot, maximum building height for each avenue district, floor area ratio regulations, and elevation standard for cultural heritage conservation areas are employed for the management of building height in the nation. Besides, directions for height management are suggested in landscape-related planning, which are encouraged to be utilized through consultations and deliberations. These methods are being actually applied by means of a legal tool, the District Units Plan. However, they are creating problems as cases of wrong operations increase, where people employ the methods to ease building height regulations. In addition, current laws and regulations involving building height are limited to buildings within individual lots, which are dealt with pursuant to the Building Act. Furthermore, methods that make a urban approach easier are based on the Landscape Act which is legally unbounded. In brief, landscape improvement or skyline formation through building height management is greatly limited under the current legal system. In reality, it is difficult to control building height without strong regulations due to the public perception that building height is directly related to business value. However, to depend solely on legal tools including unilateral regulations would backfire among people. Therefore, what has to precede is to carry out a deliberative review on whether it is necessary to introduce building height management to the area concerned. Based on this, criteria should be provided that fully consider the characteristics of the city, and build a broad consensus on, finally reaching an agreement. For the area concerned, both regulatory and incentive tools should be provided to be flexibly applied during the process of building height management. However, prior to this approach, it is necessary to recognize the need for building height management at the city level. Also, the perception that urban skylines and other major landscape elements are public goods should become widespread. In other words, it is essential to change the perception that height restriction only impedes development of a city, infringes on private properties and lessens the business value. Chapter Three examines major cities overseas to explore what specific goals each city sets and how it approaches building height management according to the conditions and characteristics of the city concerned, in order to provide directions towards a city-specific building height management. First of all, the study investigates San Francisco and Sheffield, both of which put focus on building height management for unique skyline creation and management. San Francisco, which boasts of hilly areas and beautiful urban skylines, puts under management the scales and structures of buildings, skylines, and bird's eye view landscape, according to the Guidelines for Landscape Management under the Urban Design Plan, part of the Master Plan. In particular, the city establishes its urban plans by giving links between the height and floor area ratio of each building, and related design guidelines, as well as the purpose of each individual district in order to create beautiful skylines for the entire city. Sheffield, a typical industrial city of the UK in the past, began to show interest in urban skylines as part of the strategies for regeneration of decayed urban centers. In particular, in order to formulate unique skylines of its own, Sheffield began to review high-rises within the city, set the scope for the construction of skyscrapers of a 15 story or above, and made plans to differentiate shapes and designs of the buildings from one another. With famous landmarks spread in the center, London is an examplary city for a long-standing management of bird's eye view landscape. In particular, the city has in place the London View Management Framework, part of the Supplementary Planing Guidance that supports the London Plan. The Guidelines classify the London view into four categories including London Panorama, Linear View, River Prospect and Townscape. They are again divided into 26 views, for each of which specific landscape characteristics and management criteria are provided. For building height management aimed at conservation of natural landscape resources, the study examines Morioka and Kobe of Japan. First, Morioka with superb natural landscape resources promotes independent landscape policies to maintain and conserve such landscape characteristics. In particular, for the Bird's Eye View Landscape Conservation Area, the city has in place specific criteria for buildings by separately establishing the Building Design Guidelines for Securing of Mountainous Landscape. As people's interest and awareness of landscape grow following the recent increase in ultra high-rise buildings in the city, Kobe has established the 'Criteria to Encourage Kobe-like View.' Most of all, the criteria have been established through a three-year-long discussion with citizens and other stakeholders in order to encourage active participation and consensus building. Finally, Singapore has formulated the Urban Master Plan for effective land use, and manages building height according to the plan. Therefore, there does not exist regular height regulations, but for the entire Singapore specific height standards are provided in the Urban Master Plan. Individual projects are promoted according to the standards through consultations and deliberations. What is commonly provided in these example of foreign cities is the fact that reasonable and clear city-specific goals are set up and a variety of concrete tools are put in place to realize the goals. In particular, specific tools for the goals are reviewed under city-level solid plans and strategies, which lead overall regulations and guidelines to match one another. The methods are greatly specified and distinct, which successfully gives clear criteria for the stakeholders concerned upon decision-making or consultations. Based on the results of the review of domestic and foreign systems and policies for building height management and studies of related cases, directions towards a city-specific building height management can be suggested as follows; What has to be done first is to build a consensus on building height management aimed at urban landscape improvement. Specifically, it is important that a consensus be built on the fact that building structures themselves are major landscape elements of a city that have a public nature, and that they should be approached from the perspective of public interest, ahead of the argument that building height management infringes upon the right to private properties or restricts architectural freedom. Accordingly, the central government is required to provide a system to educate and support local governments so that they can be capable enough to independently promote building height management. Coupled with this, each local government is requested to set specific and practical policy directions in order to have their residents and other stakeholders recognize the importance of urban landscape being managed through building height restrictions while formulating a consensus on this. Second, it is important to forge directions and strategies for a city-specific and three-dimensional building height management. What is required most is a three-dimensional approach at the city level which takes into account the characteristics of the city concerned. A totalistic perspective is required so that height management can be reviewed through spatial planning linked to the management plan. Therefore, first each local government should establish directions and vision for a long-term and city-level building height management which are suitable for the characteristics of the city. Based on this more solid and clearer directions and criteria should be formulated. Lastly, a variety of systems should follow that will make it possible to effectively utilize in reality the vision and goals set for a city-specific building height management. In other words, diverse tools and approaches should be prepared to choose from depending on the characteristics and objectives of each city. They may take the form of either regulations or incentives. In addition, these systems should take easy and clear approaches which are comprehensible for everyone. In conclusion, what is the most important for building height management for the improvement of urban landscape is that the management be implemented according to the criteria and methods suitable for the purpose and characteristics of the city and region concerned. It is desirable that a three-dimensional system be constructed which provides links among floor area ratio, building-to-land ratio and building height, under long-term strategies or master plans for building height management at the city level. It is expected that this way it will become possible to manage and formulate urban landscape in a more positive and effective fashion than now.
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