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건축공간연구원|AURI 연구보고서(정책) 2010년 7월

서명 특별건축구역의 효율적 운영방안연구 / A Study on Effective Operation of Special Architectural District
연구책임자명 서수정식별저자 ; 김철영식별저자 ; 김근태 ; 임화진식별저자
연구기관명 건축도시공간연구소
수록지명 연구보고서(정책)
출판년월 2010-07
페이지 시작페이지(1) 총페이지(192)
주제분류 도시
주제어 특별건축구역 ; 적용특례 ; 건축특례 ; 건축디자인 ; 건축물 모니터링 ; Special Architectural District ; Zoning ; Variances ; Architectural Design ; Building Monitoring
요약1 제1장 서론. 건축행위와 관련된 법 규정은 환경이나 역사·문화적 자산 등 대지 주변 특성이나 도로여건·용도지역 등 서로 다른 건축, 도시계획적인 조건을 가지고 있음에도 불구하고 관계 법규나 각종 기준이 일률적으로 적용되고 있다. 이는 신시가지 뿐 아니라 기성시가지에서도 단조롭고 획일적인 건축물을 양산하는 원인으로 작용한다. 특히 기성시가지에서는 건축물의 사선제한, 인접대지경계선으로부터의 이격거리 등에 영향을 받은 기형적인 건축물 형태는 도시경관의 부조화와 지역 고유의 정체성을 훼손하는 배경이 되고 있다. 또한 대규모 아파트단지 조성과정에서도 관련 법 규정에 따라 배치와 형태가 정해져 획일적인 주거문화를 조장한다는 문제인식이 제기 되었다. 더욱이 최근 IT기술과 구조 구법의 다양성, 첨단 신소재 적용 등에 따라 소방이나 방재, 구조 기술 등이 발달했음에도 불구하고 근대적인 기술적용에 따른 법규정으로 인해 신기술 발전에 기여하지 못한다는 한계가 있다. 또한 급변하는 사회·경제적 상황에 따라 다양한 문화적 욕구가 대두되고 있으나 현행법상의 기능분류나 법규정은 시대적 산물인 문화적 대표성을 창출하는데 장애요인으로 작용한다는 문제도 제기되고 있다. 이에 대응하여 기존의 건축법규에 구애받지 않고 설계자의 창의적인 아이디어를 최대한 반영하여 디자인의 우수성을 보장하면서도 신기술 발전에 기여함으로써 아름다운 도시경관을 창출하고 건축의 공공성을 살릴 수 있는 건축행위를 유도하기 위해 2008년 1월 건축법 개정을 통해 특별건축구역이 제도적으로 도입되었다. 그러나 특별건축구역은 구체적인 관리기준과 운영지침 등이 부족 하여, 관계 당사자들 간에 제도의 도입취지에 대한 공감대를 형성하지 못하고 있는 상황에서 일부 사업주체가 특별건축구역 지정신청을 의뢰하고 있는 상황이다. 이러한 점에 주목하여, 본 연구에서는 현행 건축법 내 도입되어 있는 ‘특별건축구역’의 지정 신청에 대응하기 위한 제도적인 운영기준을 마련하고 ‘특별건축구역’의 제도적인 정착과 활성화를 유도하기 위해 관련법 개정방안을 제시하고자 한다. 제2장 특별건축구역의 제도 및 운영상 한계. 1) 특별건축구역의 제도적 특성. 건축법 제2조 제1항 제18호에 따르면,“특별건축구역이란 조화롭고 창의적인 건축물의 건축을 통하여 도시경관의 창출, 건설기술 수준향상 및 건축 관련 제도개선을 도모하기 위하여 이 법 또는 관계법령에 따라 일부 규정을 적용하지 아니하거나 완화 또는 통합하여 적용할 수 있도록 특별히 지정하는 구역을 말한다.”라고 정의되어 있다. 즉, 특별건축구역의 지정목적은 창의적인 디자인을 지닌 건축물의 건축을 통해 도시미관을 개선하고 건축 신기술을 수용할 수 있는 법적환경을 마련하여 건축산업의 발전을 도모하고 경직된 건축 관련 법령에 유연성을 부여할 수 있는 여건을 마련하는 데 있다. 이에 특별건축구역에서는 건축법 및 관계법령의 일부 규정을 적용하지 않거나 완화하는 등 특례규정을 적용하고 있다. 특별건축구역은 완화 또는 적용배제를 받고자 하는 규정에 대한 대체방안이나 주변환경에 대한 영향이 없다는 사실을 증명하도록 정하고 있어 건축물의 성능 및 도시관리가 가능하다. 이러한 조건 때문에 특별건축구역으로 지정받기 위해서는 용도지역지구 상황, 도시관리계획의 변경 또는 신설 내용이나 지구단위계획의 내용을 첨부하도록 되어 있다. 건축과정에서 건축가의 창의성을 도모하고 신기술 개발 등을 통해 건축법의 합리적인 개선을 도모하기 위한 특별건축구역의 주요 내용은 다음과 같다. 이처럼 특별건축구역은 지구단위계획구역의 특별계획구역이나 용도지역과 같이 도시관리 차원에서 지정되는 것이 아니라 기존의 도시관리계획을 기반으로 개별필지 또는 일단의 사업단위를 대상으로 적용하는 것이다. 특히 지구단위계획이나 도시관리계획에서 인센티브를 전제로 건축법 일부 항목에 대한 완화규정을 적용하는 것과 달리 특별건축구역은 건축법규의 적용완화 또는 적용배제를 통해 유연한 건축행위를 도모하고 도시 내 창의적인 디자인을 가진 건축물을 조성하는 데 목적이 있다. 다시 말해 특별건축구역은 도시관리계획이 아니라 기존 지역지구제와 도시관리체계 내에서 중첩하여 적용하는 제도이다. 2) 특별건축구역의 운영상 한계. 2008년 1월에 도입된 특별건축구역은 3년이 지났지만 아직 구역지정신청 사례는 보금자리 주택지구인 강남지구 외에는 없는 상황이다. 특별건축구역이 활성화 되지 못한 원인은 제도 자체에 대한 홍보 부족과 구체적인 운영기준이 미흡한데 원인이 있으나, 근본적으로 특별건축구역 관련법 자체의 한계에도 그 원인이 있다. 첫째, 현행법 상 구역지정 대상과 건축물 규모 한도가 정해져 있어 특별건축구역을 필요로 하는 기성시가지의 다양한 건축물에 적용되지 못한다는 한계가 있다. 특별건축구역은 법 제62조에 의해 구역지정이 가능한 개발사업을 법적으로 명시하고 있으며, 대부분이 대규모 도시개발사업에 적용할 수 있도록 규정되어 있다. 이는 공공성을 저해하지 않는 범위에서 자유로운 건축행위가 가능하도록 한다는 특별건축구역의 도입취지에 부합하지 못하는 규정이라고 할 수 있으며, 초고층 대형 건축물에 적용하는 것이 특별건축구역이라는 그릇된 인식을 갖게 하는 원인이 되고 있다. 둘째, 중앙집권적인 구역지정 권한에 따른 지방자치단체 차원의 특별건축구역 운영이 어렵다는 한계가 있다. 현재 특별건축구역 구역지정권한은 국토해양부 장관에 있으며, 구역지정을 원하는 사업자나 지자체는 지정신청권자인 시장, 군수, 구청장을 거쳐 구역지정 신청을 해야 한다. 최근 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률 개정(안)’에 의하면 택지개발사업 승인권한이나 도시관리계획 승인권한이 일선 지방자치단체로 이양되고 있다. 이러한 상황에 비추어 볼 때 지역상황에 맞는 맞춤형 도시관리정책이라는 정책방향에 부합하지 못한다고 할 수 있다. 따라서 국토해양부장관이 구역지정권한을 행사하는 것이 특별건축구역의 활성화를 위해 바람직한 것인가에 대한 검토가 필요하다. 셋째, 특별건축구역을 운영하는데 있어 건축물의 디자인 품질 향상을 위해 구역지정에서 부터 시공, 유지관리까지 일관성을 유지하기 위한 행정체계가 미흡하다는 점이다. 이는 국토해양부장관에 귀속되어 있는 구역지정권한과 지방자치단체장에게 귀속되어 있는 허가권한의 분리에 따른 이원화된 운영체계에 기인한다고 볼 수 있다. 특별건축구역 특성상 구역지정부터 건축물의 설계, 시공, 유지관리까지 일관성 있는 사업 관리가 필요하지만 구역지정권과 허가권이 분리됨에 따라 행정관리 또한 이원적으로 이루어질 수밖에 없다. 따라서 합리적이고 효율적인 제도 운영을 위해서는 구역지정권자와 허가권자를 일치시키는 방안을 검토하는 것이 필요하다. 넷째, 특별건축구역 지정 및 심의를 위한 심의위원회 판단기준이 모호하다는 한계가 있다. 현행 심의제도는 심의위원 풀 중에서 심의 당일 참석하는 위원의 개인 성향이나 취향에 따라 심의의결이 이루어지는 한계가 있어 합리적인 구역지정에 어려움이 예상된다. 특히 국토해양부장관에 귀속된 구역지정권한으로 인해 지역특성을 고려한 구역지정의 타당성을 판단하는데 어려움이 예상된다. 또한 현행법상 구역지정단계에서는 중앙건축위원회의 심의를 받게 되어 있고 허가단계에서는 지방건축위원회 심의를 받도록 되어 있어 건축허가 단계에서 이루어지는 건축심의위원회에서 구역지정 목적과 취지에 대한 심의위원간 이견이 발생할 경우 조정주체가 모호할 수 있다. 따라서 특별건축구역의 효율적 운영을 위해서는 기존 심의제도의 한계를 극복할 수 있는 관리방안 마련이 필요하다. 다섯째, 도시관리계획 측면에서 지구단위계획 수립과 특별건축구역의 관계 정립이 모호하여 지구단위계획 수립을 전제로 특별건축구역 지정신청이 가능하다는 오해를 불러일으킨다는 한계가 있다. 현행법상 구역지정 시 도시관리계획적 상황과 지구단위계획 수립내용을 첨부하도록 되어 있다. 이는 법해석에 따르면 지구단위계획이 수립되지 않은 지역에서 특별건축구역을 신청할 경우 이와 관련한 도서를 제출하지 않아도 된다는 것을 의미한다. 그러나, 일부에서는 협의과정에서 특별건축구역을 지정하려면 지구단위계획을 의무적으로 수립해야 한다는 의견도 제시되고 있어 운영과정에서 왜곡된 법 적용이 예상된다. 특별건축구역의 근본 취지는 상위계획이나 도시관리계획의 틀 안에서 건축물의 창의성과 유연한 법적 대응력을 통해 건축디자인과 기술발전을 도모하자는 데 있다. 따라서 다양한 장소에 다양한 유형의 건축물을 조성하는데 1년 이상의 행정절차가 수반되는 지구단위계획을 의무 수립하도록 한다는 것은 사업기간의 장기화를 유발하므로 특별건축구역 신청을 유보하게 하는 원인이 될 수 있다. 여섯째, 특별건축구역의 특례 적용대상 규정은 적용배제, 완화적용, 통합적용 대상을 명시하고 있어 다양한 건축행위를 유도하기 위한 대안제시에 한계가 있다. 이는 설계과정을 통해 새로운 아이디어나 기술개발을 통해 제시될 수 있는 건축법 특례조항을 발굴할 수 있는 기회를 제약한다는 점에서 대체성능확보가 가능하다면 건축법 내에서 다양한 규제완화 또는 배제규정이 적용될 수 있도록 제한적인 특례조항 적용 사항에 대한 제도개선 검토가 필요하다. 일곱째, 구역지정에서 부터 허가과정을 총괄적으로 관리할 수 있는 주체가 미흡하여 종합적인 건축물의 품격과 품질관리에 제약이 따른다는 한계가 있다. 특별건축구역은 구역지정에서부터 모니터링까지 일관된 체계로 운영될 수 있도록 제도적인 근거가 마련되어 있다. 특히 설계자가 허가 이후에도 참여할 수 있도록 규정함으로써 구역지정 시 기획의도와 설계내용이 시공과정에서 왜곡되지 않도록 유도하고 있다. 그러나 구역지정과 허가단계가 이원화되어 있어 특별건축구역에 건설되는 건축물에 대한 종합적인 판단과 검토를 수행하는데 한계가 있다. 따라서 특별건축구역 지정에 따른 건축물 성능확보, 기준 적용배제와 완화 등에 따른 공공성 확보 등을 종합적으로 관리하고 책임 질 수 있는 관리체계 검토가 필요하다. 마지막으로 특별건축구역은 모니터링을 통해 관련법규 개정과 기술수준향상에 기여하도록 제도적으로 근거를 마련하고 있으나 모니터링의 주체와 관리기능에 대한 명확한 규정이 마련되어 있지 않아 이에 대한 종합적인 검토가 필요하다. 제3장 특별건축구역의 운영방안 및 제도개선방안. 특별건축구역의 제도적 한계를 극복하기 위해서는 다음과 같은 운영방안을 제시할 수 있다. 우선 특별건축구역의 지정권자와 허가권자를 일치시켜 구역지정에서 설계과정까지 일관된 행정지원 및 관리체계를 갖출 수 있도록 운영하는 것이 필요하다. 두 번째로는 특별건축구역이 지역의 장소특성을 고려하여 다양한 건축행위를 유도할 수 있는 유연한 수단으로 작동할 수 있도록 지정대상사업을 확대하고 건축물 규모제한을 두지 않고 운영하는 것을 원칙으로 제시할 수 있다. 세 번째로는 특별건축구역의 운영을 통해 건축디자인 향상에 저해가 되거나 신기술 발전에 지장이 되는 다양한 법조항을 도출함으로써 건축법내 불합리하다고 판단되는 규정을 개선하는 것이 필요하다. 이를 위해 지정신청권자가 선택할 수 있는 적용 특례조항을 다원화 하고 건축허가 단계에서 적용특례 규정에 대한 동등 이상의 기술 및 성능에 대한 증빙내용을 중심으로 특별건축구역의 건축행위를 관리, 조정하는 것을 기본방향으로 한다. 마지막으로 특별건축구역 제도의 활성화를 위해서는 구역지정 후 사업시행을 위한 건축계획, 관계기관협의, 건축심의와 사업완료 후 준공지구 관리에 이르기까지 사업전반에 걸친 모니터링의 과정이 중요한 역할을 담당할 것으로 생각된다. 특별건축구역의 건축행위에 대한 모니터링 과정을 통해 제도 자체의 실효성을 검증하고 모니터링 결과를 참조하여 특별건축구역의 확대적용방안과 관련법규의 개정안을 마련하는 것을 기본방향으로 운영한다. 이러한 특별건축구역 운영을 위한 기본방향은 다음과 같은 세 가지 전제조건을 토대로 운영되는 것이 바람직하다. 우선 특별건축구역의 구역지정취지에 맞게 건축행위가 진행될 수 있도록 프로젝트 단위의 총괄책임제도를 의무화 하는 방안을 마련하는 것이 전제되어야 한다. 총괄책임자는 특별건축구역의 지정 이후 건축물 인허가시 디자인관리, 시공단계의 디자인관리, 모니터링 책무를 수행하도록 한다. 총괄책임자는 대규모 도시개발사업의 경우 프로젝트 총괄계획을 담당하는 MA나 MP 등 민간전문가가 전담할 수 있으며, 민간전문가가 위촉되지 않은 개별 프로젝트의 경우 구역지정권자는 설계책임자가 프로젝트 총괄책임자의 역할을 수행할 수 있도록 한다. 구역지정권자가 판단하여 별도의 총괄책임자가 필요하다고 인정하는 사업에 대해서는 구역지정조건으로 총괄책임자를 선임하도록 권고하여 특별건축구역의 지정취지에 맞게 건축행위가 이루어질 수 있도록 유도하는 것이 필요하다. 이와 함께 특별건축구역의 지정권자는 특별건축구역의 관리와 모니터링을 수행할 수 있는 별도의 디자인전담조직과 전문인력을 갖추도록 노력하는 것이 필요하다. 두 번째로는 특별건축구역의 운영취지에 부합하는 건축행위를 유도하기 위해서 특별건축구역 지정을 위한 별도의 심의위원회를 구성하고, 구역지정 이후에는 심의위원회 중 프로젝트 단위의 특별건축구역 심의위원회를 별도로 선임하여 건축심의와 허가를 전담할 수 있도록 한다. 이는 기존의 인력풀제로 운영되는 심의제도가 아니라 프로젝트 단위의 전담위원을 선정하여 운영하는 것으로 특별건축구역에 대한 관련심의를 통합 운영함으로써 프로젝트 성격에 맞는 전문적 심의가 이루어질 수 있도록 하는 것이다. 세 번째로는 특별건축구역 심의위원회 운영과 함께 일관된 사업추진을 위해 특별건축구역은 건축기본법 제21조에 의한 ‘건축디자인기준’의 디자인검토제도를 의무적으로 적용할 수 있도록 한다. 특별건축구역 심의회원회는 기존 건축심의나 지자체 단위로 발생하는 조례에 의한 각종 미관, 경관심의를 통합할 수 있는 위원회로 사업기획단계와 설계, 시공단계에서 디자인검토를 수행할 수 잇도록 한다. 디자인검토는 설계자가 특례적용을 원하는 규정이 적합한지에 대한 여부와 완화규정에 대응하는 대체기술, 주변도시에 대한 영향 및 파급효과 등에 대해 검토하고 그 의견을 설계자와 사업주체에게 제시하여 특별건축구역 지정취지에 맞는 건축디자인을 수행할 수 있도록 조언기능을 담보하도록 한다. 네 번째로는 특별건축구역의 건축허가 가능여부에 대한 사전협의제도를 운영하는 것이 필요하다. 특별건축구역에서 건축행위를 하고자 하는 건축주와 설계자는 건축허가 이전에 특례조항에 대한 적용 타당성과 대체성능에 대해 특별건축구역 심의위원회의 사전협의를 통해 건축인허가 가능여부를 판단하도록 한다. 특별건축구역의 제도정착과 활성화를 위해서는 장기적으로 특별건축구역 지정권자와 허가권자가 일치하도록 구역지정권한을 위임하는 것이 필요하다. 그러나, 아직까지 특별건축운영 사례가 없으며, 제도운영에 대한 홍보와 교육이 미흡하다는 현실을 반영하여 단기적으로는 구역지정 위임권한을 시, 도시자에게 위임하도록 관련법을 개정안을 제안하였다. 또한 특별건축구역 운영 취지에 부합하기 위해서는 장기적으로 법 제69조와 시행령 제 105조, 106조 지정대상 사업과 지정대상 건축물 규모에 대한 제한을 두지 않도록 관련법 개정안을 제안하였다. 단기적으로는 사회경제적 변화에 따라 새롭게 요구되는 기능도입과 한옥보존지구 등 문화적 특수성을 고려하여 건축행위의 자유도를 부여할 필요가 있다고 판단되는 건축물에 대해서 특별건축구역을 지정할 수 있도록 건축법 시행령 제106조 별표 3의 내용에 반영하는 것이 필요하다. 장기적으로는 특별건축구역을 통한 건축법 관련규정의 합리적 검증을 위해 별표 3의 대상건축물 규모기준을 없애는 것이 바람직하다. 제5장 결론. 본 연구는 특별건축구역의 도입취지와 개념을 명확하게 정의함으로써 제도의 장점과 한계를 밝혀내고 이에 대한 개선방안을 제안하였다는데 의의가 있다. 특별건축구역의 활성화는 다양한 건축문화를 창조하고 기술발전을 도모할 뿐 아니라 도시경관 향상에도 기여할 것으로 본다. 본 연구는 특별건축구역 운영방안을 제시하고 있으나 아직 구역지정 사하여 운영된 사례가 없는 상황에서 제안된 운영방안의 실효성을 검증하는데 한계가 있다. 따라서 특별건축구역이 제도의 취지와 목적에 맞게 바람직한 방향으로 활성화될 수 있도록 선도적인 모범선례를 창출하는 것이 필요하다. 향후에는 본 연구결과를 토대로 특별건축구역을 시범적으로 운영하고 운영 전 과정에 대한 면밀한 모니터링 분석을 통해 보다 바람직한 방향으로 제도가 정착될 수 있도록 유도하는 것이 필요하다. 특히, 특별건축구역 적용을 통해 우수한 건축물을 확대하고 불합리한 법규정을 개정하는데 견인차 역할을 하도록 운영하는 것이 바람직하다.
요약2 Chapter 1. Introduction. Despite various development projects and demands for architectural design due to rapid social and economic change, urban planning regulations and architectural design standards have been applied to cities in Korea in uniform ways regardless of characteristics of individual buildings and given site conditions. This have also made existing architectural design standards or their related acts produce very uniform and monotonous urban landscape as well as fail to adapt various architectural design demands in the actual built environment. Considering these realistic difficulties, it is clear that revision or improvement of architectural design standards or their related acts should be inevitable to encourage various development and architectural design projects under current urban situations. In order to encourage creative architectural design and produce better urban landscape by improving existing architectural law and zoning ordinances, The Korea Ministry of Land, Transport, and Maritime Affairs (MLTM) initiated 'Special Architectural District' (SAD) in January 2008. It allows national government or municipalities to deregulate or ease the current legal provisions and to integrate procedures of each development project type into one single process for several specific urban development projects such as Sejong City, Innovative City, Free Economic Zone, and other specific development projects for large-scale international events. This provision also helps building owners and architect designers to produce more well-designed buildings which can contribute to improving social equity and reflect architects' creativity as much as possible. However, SAD still lacks detailed provisions and operating standards for its effective application and revitalization through agreements and communications among the authorities concerned. Considering these situations, this study provides operating guidelines for designation of 'SAD' included in the current architectural law. This operating guidelines will suggest institutional ways for settlement of 'SAD' and its effective operation. Chapter 2. A Theoretical Approach to SAD. In order to identify theoretical backgrounds about special architectural district, Article 5(Easement) and Article 6(Exceptions for Existing Buildings) first included in the architectural law in May 1991 are studied through research literature review on zoning variances. Although these provisions do not require replacements for buildings performance or technological substitutions unlike ones for SAD, they helps architects or buildings owners to understand theoretical backgrounds or basic concepts of SAD in term of identifying architectural design provisions used as ones for deregulation or easements. To identify problems and limitation of SAD, judical review of these two articles, interviews with experts and officials are carried out because there are still no cases or operation guidelines. Chapter 3. Case Studies relating to SAD in US and Japan. Although case studies do not have any direct relationships with SAD in Korea, cases in US and Japan show that variances or easements are used as supplements to existing zoning ordinances and architectural standards through public inquiries if making some exceptions should be needed considering architectural or urban conditions at both parcel and district levels. In case of metropolitan cities in developed countries such as New York and San Francisco in US, provisions for special zoning districts are widely used as a legal means for overcoming rigidity of traditional(Euclidean) zoning ordinances to deal with decline of unique urban characteristics and encouraging planned development to keep unique characteristics of districts through planning regulation easements. Case studies in Japan indicate that development scales at the district level are determined by planning elements of district plans, but in case of districts which need special planning management due to different architectural and urban conditions from other areas within the districts, separate district-level plans for establishing easements or deregulation are applied to those specific planning situations. In particular, projects which can be expected to play a major role in urban revitalization can use deregulation and easements for more successful urban revitalization. Chapter 4. Identifying Effective Ways of Administrating SAD. The strengths of SAD is that it can be designated in districts where creative and well-designed buildings should be built and that better urban landscape and urban identities can be secured. As a premise for effective operation of SAD, this study first establishes basic goals and principles which are neglected in the existing architectural and urban planning laws. In addition, this study suggests legal improvements and detailed operational ways of SAD for its designation procedure, inquiry, building permit process, and monitoring methods before and after building completion. Chapter 5. Conclusion. Throughout the previous chapters, this study tries to help architects, urban designers, and building owners to understandconcepts and goals of SAD, and provides ways of encouraging buildings with more creative architectural design characteristics and better urban landscape than ones produced under the current conditions. In order to create well-designed buildings and better urban landscapes through application of special architectural district to the actual built environment, urban planning authorities as well as the owners concerned should support SAD in an administrative way. Also, the MLTM minister who has an authority to revise architectural laws should carry out regular monitoring of SAD and reflect monitoring results in revising provisions of architectural laws so that SAD is encouraged in a desirable way considering its purposes.
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