| 서명 |
경관계획 수립 및 추진과정에서의 주민참여 활성화 방안 연구 / Encouraging Citizen Participation in the Process of Townscape Planning |
| 주제어 |
경관계획 ; 주민참여 ; 경관사업 ; 경관협정 ; 경관법 ; Townscape planning ; Citizen participation ; the Townscape Act ; Townscape improvement projects ; Townscape Agreement |
| 요약1 |
1. 서론. 최근 도시공간에 대한 정책이 과거 행정기관 중심에서 탈피하여 시민중심의 도시관리, 양적?물리적 성장 중심에서 질적 내실화를 통한 도시성장으로, 중앙정부 중심에서 탈피하여 지방과의 동반적 협력을 통한 도시개발로 패러다임이 전환되고 있다. 이와 함께 도시환경에 대한 지자체의 어메니티 추구, 쾌적한 환경과 삶의 질 향상에 대한 지역주민의 요구, 공공공간에 대한 공공성의 요구 등 건축도시공간의 질적 향상에 대한 사회적 요구도 증대되고 있다. 이러한 사회적 분위기에 대응하여 경관의 체계적인 계획과 관리를 위해 2007년 5월 경관에 관련한 기본법의 성격을 가지는 「경관법」이 제정되었다. 「경관법」에서는 지역주민의 생활 및 경제활동과의 긴밀한 관계 속에서 지역주민의 합의를 통해 양호한 경관이 유지될 수 있도록 관리하고 이들의 주체적 참여를 유도하는 등 주민참여에 의한 계획의 수립 및 사업시행의 가능성과 필요성을 보여주고 있다. 그러나 이러한 경관관련 제도는 공급자 측면에 치우쳐 있어, 경관의 일차적 수혜자인 도시민과 지역주민의 참여는 매우 제한적인 상황이다. 또한「경관법」에서는 주민참여를 유도하는 방안이 구체적이지 않아 그 실효성에 대해 우려의 목소리가 제기되고 있다. 따라서, 본 연구의 목적은 지역경관계획의 수립 및 추진하는 과정에 있어서 현실에 적합하고 실행 가능한 주민참여 및 활성화 방안을 도출하는데 있다. 구체적으로는 주민참여를 위한 제도적 방안과 주민의 자발적 참여를 유도할 수 있는 방안을 국내외 사례 분석을 통해 모색한다. 「경관법」에서 제시한 경관협정보다 구체적이며, 우리나라 현실에 적합하고 실행 가능한 주민참여 제도화 방안을 도출하여, 경관계획에서 지역주민참여가 활발히 이루어 질 수 있도록 한다. 경관법의 시행으로 효과적인 주민참여수단의 보완이 필요한 시점에서, 경관계획 주체인 지역주민의 경관 개념 및 범위에 대해 명확히 하고, 이를 바탕으로 지역의 경관계획 및 추진과정에서 주민의 자발적인 참여를 유도할 수 있는 방안을 제안한다. 2. 주민참여 경관계획의 이론과 실제. 2007년에 제정된 경관법에서는 경관을 "자연, 인공요소 및 주민의 생활상 등으로 이루어진 일단의 지역환경적 특질을 나타내는 것을 말한다"고 정의하고 있어, 경관자원에는 물리적인 환경뿐만 아니라 주민의 생활상이라는 인간 활동 요소가 추가되어 있으며, 경관자원의 지역성이 강조되면서 경관의 조망자로서 지역 주민의 역할이 부각되고 있음을 알 수 있다. 따라서 경관은 지역의 물리적 환경과 지역민의 상호작용에 의해 나타나는 의미와 상징을 모두 포괄하는 실존적인 개념이며, 경관계획에서 주민은 단순히 만들어진 경관에 대해 수동적으로 반응하는 존재가 아니라 경관 그 자체의 중요한 구성 요로서 주민참여는 중요한 의미를 가지게 된다. 이러한 경관에 대한 이론적 논의를 바탕으로 실제 생활에서 느끼는 경관의식을 파악하기 위해, 한국과 일본의 주민·공무원을 대상으로 실시한 설문을 기초로 주민참여의 중요도와 경관 개념과 범위에 대한 차이를 분석하였다. 첫 번째로, 경관계획 및 관리를 위한 시민 참여의 중요성 질문에 경관에 대한 주민의 관심 및 참여의사가 높게 나타나, 주민의 참여가 중요성과 필요함을 알 수 있었으며, 두 번째로 주민의 경관계획에 대한 요구 질문에는 건축물 규제나 디자인보다는 지역의 녹지 자원 확충, 청결도 향상, 간판 정비 등 쉽게 체감할 수 있는 경관 제어 요소가 더 중요하다는 것을 알 수 있었다. 이러한 점에서 경관계획 및 관리에 있어 주민참여에 대해서는 일반시민과 공무원 모두 중요하다는 인식은 일치하나, 경관계획을 위한 요소 및 범위에 대해서는 차이가 있어, 지역경관의 일차적 수혜자인 주민의 생각을 반영할 수 있는 경관계획의 수립의 중요성과 다양한 참여방안의 도출이 필요함을 알 수 있다. 3. 경관관련 법제도에서 주민참여를 위한 제도적 장치. 경관법이 제정되기 전 우리나라의 경관은 개별법에 의한 부문계획으로 수립되어 규제 및 관리되어 왔다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률을 중심으로 한 계획에 의한 관리, 지역?지구지정에 의한 관리, 심의에 의한 관리, 개발사업 관련 경관관리, 지원 및 유도 제도에 의한 관리, 개별시설물과 관련된 경관관리에 의해 관리되어 왔으며, 이 외에도 직간접적으로 경관관련 규정을 다루는 법제도만 해도 40여개가 넘는다. 이렇듯 특별법 또는 상위법의 형태가 아닌 개별법 체제로 관리되다보니 중복적용 등의 혼란이 발생하고 체계적인 경관관리에 어려움을 겪는 등 많은 문제가 발생되었다. 더욱이 일부 지자체에서는 이러한 문제를 보완하기 위해 독자적인 경관관련 조례를 제정하였으나 이는 법적 효력을 갖지 못해 실효성의 문제가 발생하고 있다. 분석된 문제점으로는 ①공급자 측면에 치우쳐진 주민의견 청취, ②경관법의 유도적 성격으로 인해 경관사업의 실효성에 대한 의문, ③현재 국내의 주민자치 수준을 고려하지 않은 상태에서의 제도 시행 등을 들 수 있다. 또한, 우리보다 먼저 경관관련법을 정비해 온 일본의 경우, 국토교통성에서 2003년 7월 ‘아름다운 나라 만들기 정책대강’을 책정하고, ‘사업에 있어서 경관형성의 원칙화’, ‘분야별 경관형성 가이드라인의 책정’, ‘경관에 관한 기본법제의 제정’ 등을 통한 양호한 경관형성을 국정상의 중요 과제로 자리매김하게 되었다. 그리고 2004년 6월에는 경관에 관한 종합적인 법률인 ‘경관법’을 중심으로 하는 ‘경관녹지3법’이 제정되었다. 경관녹지3법의 시행을 통해, ①경관법에서의 주민 제안 제도, ②주민참여 도모를 위한 지식보급 및 인재육성 제도, ③경관계획의 수립 및 변경 과정에서의 주민참여 제도, ④경관협의회 제도, ⑤ 경관정비기구 제도, ⑥각종 관계자와의 제휴방법 : 경관행정단체 및 지방공공단체 등의 다양한 주민참여 제도를 마련하였다. 이렇게 국내외 관련법을 분석해보면 다음과 같은 시사점을 도출할 수 있다. □ 주민참여 확대를 위한 관련 지식보급 및 정보제공 필요 □ 경관계획의 수립?변경에 있어서 주민참여 기회의 확대 필요 □ 주민참여가 실현될 수 있는 제도적 장치 마련 □ 구체적 사업실시에 있어서 경관형성 가이드라인 마련 4. 경관관련 계획 및 사업에서의 주민참여 사례. 국내의 지자체 경관계획(서울시 기본경관계획, 광주광역시 도시경관기본계획, 서울시 시가지경관계획) 및 사업(광진구 건국대 로데오 거리 상업가로 조성, 헤이리 아트벨트)그리고 시범적으로 실시되고 있는 경관협정 사업(광진구 중곡4동 용마마을 경관협정사업, 부산 청사포 마을 경관사업)을 분석해 보면, ①마을주민, 전문가, 공무원으로 구성된 협력조직의 의무적 구성필요, ②관련정보의 적극적 공유 및 홍보, ③지속적 유지관리를 위한 가이드라인 작성 및 수익모델 구상 필요 등의 시사점을 도출할 수 있다. 그리고 일본의 경관계획 및 사업에서의 주민참여 사례(모두 낙서를 지우자-히라츠카를 닦는 모임, 역사가 있는 아부라쓰 호리카와 운하의 수변경관 만들기, 주민 및 NPO가 중심이 된 역사를 살린 마을 만들기, 대규모 공장철거지에 지역의 새로운 얼굴 만들기)를 분석해 보면, 지역주민들의 주체적인 참여와 이에 따른 행정의 적극적인 지원체제, 지역기업의 사회공헌의 관점에서 협력 등으로 지역의 다양한 주체가 함께 협력하면서 성공적인 경관마을만들기가 추진되고 있고, NPO 단체, 협의회 등 참여주체의 조직화를 통하여 위상강화 및 보다 체계적인 지원이 가능한 것을 알 수 있다. 이러한 국내외 사례분석을 통해 다음과 같은 시사점을 도출할 수 있다. □ 주민의 자발적이고 주체적인 참여 □ 행정의 적극적인 지원체제 □ 지역의 다양한 주체에 대한 참여 도모 □ 조직화를 통한 협의체계 형성 및 위상 강화 □ 일체적?종합적인 경관유도를 위한 시스템 정비 5. 경관계획 수립 및 추진과정에서의 주민참여 활성화 방안. 2007년 제정된 경관법에서, “경관협정” 내용을 수록하여, 주민 스스로가 아름답고 쾌적한 경관을 조성·관리할 수 있는 경관계획의 실천을 담보하는 법적 근거를 마련 후, 2년이 지난 지금도 주민자치의 경험 부족과 경관사업 및 협정의 구체적 적용방안 제시 부족 등의 이유로 주민참여에 의한 경관계획은 활성화되지 못하고 있는 것이 현실이다. 「경관법」에 의한 경관계획 및 사업의 실효성 있는 시행과 지역주민의 참여를 유도하기 위하여, 현행 법제도, 경관계획?사업에서 주민참여 현황 및 제도적 장치 분석, 그리고 경관사업에서 주민참여가 활성화된 사례를 통해 도출한 주민참여 방안은 다음과 같다. □ 주민참여의 중요성 인식. 경관은 지역의 물리적 환경과 지역민의 상호작용에 의해 나타나는 의미와 상징을 모두 포괄하는 실존적인 개념이며, 경관계획에서 주민은 단순히 만들어진 경관에 대해 수동적으로 반응하는 존재가 아니라 경관 그 자체의 중요한 구성 요소로서 주민참여는 중요한 의미를 가지며, 경관에 대한 주민의 관심 및 참여의사가 높은 설문결과에서 알 수 있듯이 주민의 참여의 중요성과 필요성을 알 수 있다. □ 다양한 주체가 참여하는 조직 구성 및 역할 분담. 주민참여 활성화를 위해서는, 지역주민들의 주체적인 참여와 이에 따른 행정의 적극적인 지원체계, 전문가의 경험 및 지식 제공, 지역기업의 협력 등, 지역과 관련한 다양한 주체가 함께 협력하여 추진하여야 하며, NPO단체, 협의회 등 다양한 형태로 참여주체의 조직화를 통한 위상강화 및 체계적 지원과 함께, 이를 위해 조례에서 법적 지위 및 활동을 담보하여 협력조직의 위상을 강화해야 한다. □ 관련 정보의 공개·홍보 및 주민 교육. 경관계획 및 사업의 목표를 실현하기 위해서 기본구상에서 세부설계까지 생각을 확인·공유해나가는 것이 중요하다. 이를 위해, 전문 지식 및 정보를 공유·홍보할 수 있도록, 누구나 쉽게 이해할 수 있는 정보지 및 소식지의 작성?배포, 인터넷 공유 카페의 개설 등 다양한 의견반영 창구 및 홍보 매체를 활용할 수 있다. 또한, 보다 적극적인 주민 의견 수렴 및 관련 사항의 빠른 전파를 위해, 사업지역 내 마을지원센터 등과 같은 의견 수렴 장치 및 공간 마련도 고려할 수 있다. 그리고, 경관관련 활동가 및 조직가 등의 시민 전문가 양성을 위한 교육 프로그램 지원, 정보기술 워크숍 지원 등의 전문가 양성 및 지원센터 등도 고려하여 주민 참여와 활동을 증진시킬 필요가 있다. □ 주민참여를 위한 관련 제도 정비 및 장치 보완. 현재, 주민참여에 대한 경관관련 제도 및 장치를 검토해 보면, 주민제안, 공람 및 공고 등의 제한적인 주민참여 방법만을 제시하고 있어 주민의견을 제안할 수 있는 시스템 구축이 필요하다고 할 수 있다. 따라서, 공청회?설명회의 개최, 인터넷 등을 통한 계획안의 공개와 의견모집, 설문조사 등 지역실정에 변화된 실시 방안과, 경관계획에 대해서 주민합의형성을 보다 충실히 도모하기 위한 주민참여 절차 및 의견수렴 기구를 부가하는 조례제정을 적극적으로 검토한다. □ 공공공간 및 안전을 위한 경관사업의 우선 실시. 한국과 일본에서의 경관의식 설문조사 결과, 주민에게는 건축물 규제나 디자인보다는 지역의 녹지 자원 확충, 청결도 향상, 간판 정비 등 쉽게 체감할 수 있는 경관 제어 요소가 더 중요하다는 것을 알 수 있다. 따라서, 이러한 경관요소를 중심으로 하는 공공공간과 안전(방재) 사업을 우선적으로 실시하여 경관사업에 대한 주민의 관심 증대 및 참여를 유도할 필요가 있다. □ 예산·기금 조성 및 수익모델 창출 도모. 경관담당 행정부문의 요구에 대한 설문조사 결과, 가장 중요하게 나타난 것은 예산지원이다. 전담부서에 대한 운용 지원은, 경관 전담기구를 신설하여 계획 수립 및 관련 제도 정비 부문에 역량을 집중함으로써 경관 사업을 직접 수행할 수 있는 기능을 갖추게 되어 시민의 적극적 참여를 유도할 수 있을 것이다. 사업에 대한 예산지원은 주민들이 가장 민감하게 생각하는 부분으로, 경관사업에 대한 지자체의 예산지원정책 및 주민부담비용에 대한 대안을 제공함으로써, 주민의 빠른 참가의사 결정 및 의견사항을 반영하는 체계적인 사업 진행을 유도할 수 있을 것이다. 그러나 사업에 대한 지원도 한계가 있으므로, 사업 관련자가 출자하는 펀드(기금) 조성도 고려할 수 있다. 이를 통해, 경관사업을 원활히 진행할 수 있으며 또한 향후 지속적인 경관 유지관리를 위한 비용으로 활용할 수 있다, 따라서, 기금 충당 및 환수를 위해 초기 계획단계부터 경관사업을 통한 수익사업 및 수익창출공간 등의 수익모델도 구상할 수 있다. □ 연구의 한계 및 향후과제. 이와 같이, 지역경관계획 및 추진과정에서의 주민참여를 위한 다양한 방안을 도출하였으나, 관련법 위상체계에 따른 주민참여방안에 대한 좀 더 구체적이고 체계적인 제시, 우리의 실정에 맞는 관련법 정비 방안을 제시하지 못 한 것은 연구의 한계로 남아 있다. 이러한 연구의 한계는, 현재 시범사업으로 진행 중인 여러 경관사업과 협정사업이 마무리 된 이후 사업에 대한 평가를 통해 우리에게 적합한 조직구성, 제도, 지원체계 등을 보완할 필요가 있을 것이다. |
| 요약2 |
Recently, the urban policy paradigm in Korea is shifting its focus to provide better public spaces and enhance the community’s quality of life. In this context, the Townscape Act was enacted in 2007 introducing a new procedure of the Local Townscape Agreement and the Local Townscape Improvement Projects. The act has granted local governments a legal basis to support citizens’ participation activities in order to create, improve, and maintain the townscape quality of their neighborhood environments. The degree of utilization of this particular process, however, is far below the expectation. Partly, it is due to the lack of field experience and concrete guidelines for preparation and implementation in actual townscape planning process. This study aims to suggest a conceptual framework and practical steps to encourage citizen participation in the process of urban landscape planning. For this purpose, we conducted a series of investigation: we compared data from previous surveys in Gyeonggi Province and Japan, examined degree of citizen participation at home and abroad, and reviewed related institutional measures and successful cases. The result suggests 6 policy guidelines to encourage citizen participation in the process of urban landscape planning. They can be summarized as follows: a. Citizens should be aware of the importance of participation, not only because the landscape may affect their everyday lives, but the landscape itself is defined, or can be changed significantly by their activities. b. Initiatives for local townscape improvement should include representatives from various groups, and the role of each group should be defined clearly. c. The first priority of landscape improvement projects is to improve safety and quality of public space. d. Sufficient public investment or profit model is required to activate landscape plans and project implementations. e. The law, institution, and measures should be articulated over long term consideration. f. Proper promotion, information and education programs should be provided to urge and support citizen participation. |
