| 서명 |
중소도시의 도심 활성화 전략으로써 공공공간 마스터플랜 수립방안 연구 / A study on methods of establishing a master plan for public space as a strategy for urban revitalization in small and medium-sized cities |
| 주제어 |
공공공간 ; 마스터플랜 ; 지방중소도시 ; 통합계획 ; Public space ; Masterplan ; Small and medium-sized cities ; Integration scheme |
| 요약1 |
[ 제1장 서론 ] 국내 중소도시에서는 도로, 공원과 녹지, 공개공지, 주차장 등의 기반시설이 부족하고 공공공간 관련 사업이 단편적ㆍ일회적인 성과로 그치는 경우가 많아, 일각에서는 이러한 공공공간의 열악한 물리적 환경이 지역 활성화를 가로막고 도심 쇠퇴를 가속화하는 원인이라는 의견을 제기하고 있다. 더불어, 삶의 질 향상과 지역 커뮤니티의 재생이 점차 중요한 사회적 문제로 부각되고 있는 가운데 낙후된 도심지역의 환경 개선을 위한 물리적 거점으로서 공공공간의 역할이 주목받고 있으며, 이를 위해서 공공공간의 체계적ㆍ지속적인 유지관리 방안이 절실히 요구되는 상황이다. 이러한 요구를 바탕으로 본 연구에서는 도심지 공공공간의 조성과 이용, 관리 방안에 대한 종합적이고 체계적인 전략을 마련하고 공간 계획의 부재에 따른 해결책으로 공공공간 마스터플랜 수립방안을 제시하고자 한다. 도심내 공공공간이란 일상적인 삶의 행위가 일어나는 공간인 동시에 사회ㆍ문화ㆍ경제적 자산으로서 첫째, 다수의 사람들이 서로 다른 목적을 가지고 활용하는 공간으로 다양한 계층의 교류를 증진시키고, 둘째, 한 도시의 사회ㆍ문화적 관계를 형성하고 반영하는 장소로 도심활력을 촉진시키는 역할을 하며, 셋째, 지역민과 방문객들에게 다양한 문화적 체험을 가능하게 할 뿐만 아니라 장소의 이미지를 부각시킴으로써 지역 고유자산으로서의 가치를 갖는다. 공공공간 마스터플랜이란 이와 같은 다양한 기능을 동시에 확보하는 도심 활성화 수단으로써 궁극적으로 한 지역의 공공공간을 어떻게 조성하고 관리할 것인지에 관한 밑그림이다. 즉, 한 지역의 공공공간을 대상으로(대상), 다양한 활동의 장으로 개선하여 삶의 질을 높이고 지역을 활성화하기 위해(목표) 지역현황 및 수요를 조사하고 이를 바탕으로 비전(vision)과 목표를 제시하여 공공공간 조성과 관리의 기본방향을 설정하고 지역의 특성과 여건을 고려한 디자인 지침ㆍ사업지침 등을 제시하는 종합적인 계획(내용)을 의미한다. 공공공간 마스터플랜의 역할은 크게 설계를 위한 도구, 소통을 위한 도구, 공간관리를 위한 도구로 구분할 수 있으며, 지역 현황을 바탕으로 공공공간 조성에 대한 기본방향을 공유하기 위해 설계개념/ 지침 등을 글, 설계도면, 이미지 등을 활용하여 설명하는 설계 수단인 동시에 다양한 관련 주체 간의 협의를 유도하는 소통의 도구이다. 다음 장에서 국ㆍ내외 사례를 분석하고 시사점을 도출하여 이러한 공공공간 마스터플랜의 실질적인 활용 가능성을 살펴보고자 한다. [ 제2장 해외의 공공공간 마스터플랜 수립사례와 시사점 ] 해외사례는 도심 활성화를 성공적으로 추진하고 있는 도시 중 공공공간 관련 계획이 제도적으로 정립되어 있으며 공공공간의 계획ㆍ조성ㆍ관리 측면에서 본 연구에 시사점을 줄 수 있는 도시를 중심으로 살펴보고자 한다. 그 대상으로 1960년대부터 도심 공공공간을 보행자 위주로 전환하는 정책을 지속적으로 추진해 온 덴마크의 코펜하겐(Copenhagen)시, 도심내 노후 공공공간을 사람들이 모일 수 있는 장소로 개선하여 주변 상권을 살리고 쇠퇴한 도심지역을 활성화시킨 영국의 노팅엄(Nottingham)시ㆍ독일의 에쓰링엔(Esslingen am Neckar)시, 국가의 정책적 지원에 힘입어 다양한 공공사업을 통해 중심시가지 활성화 계획을 수립하고 있는 일본의 나가오카(Nagaoka)시이다. 각 사례 대상지에 대해 공공공간 관련 계획체계, 조직 운영체계 및 운영절차를 파악하고, 공공공간 관련 마스터플랜의 내용과 공공공간 프로젝트의 구체적인 실행과정을 살펴본 후 성과와 문제점을 분석하였으며 다음과 같은 시사점을 도출하였다. 첫째, 공공공간의 역할이 도시의 경쟁 요소로서 부각되고 있으며 그 중요성이 점차 커지고 있다. 공공공간은 지역민이 편리하게 이용할 수 있는 도심 생활공간으로 점차 개선되어가고 있으며, 노후되고 침체된 도심의 활성화 거점으로서 역할을 담당하는 동시에 나아가 지역 경쟁력을 확보하는 수단으로 발전하고 있다. 둘째, 공공공간 활용에 대한 비전(vision)을 설정하고 이를 공유할 수 있는 유연한 계획체계가 확립되어 있으며 계획 간 역할이 명확하게 정립되어 있다. 공공공간을 계획할 때, 관련 주체 모두가 도시의 비전(vision)을 공유함으로써 장기적이고 지속적인 실행력을 확보하고 있으며, 이를 통해 도심 공공공간을 통합적으로 지원할 수 있는 전략 마스터플랜을 수립한다. 또한 공공공간 관련 계획 간 유연하게 작동할 수 있는 연동체계를 구축하여 시시각각 변하는 지역 여건에 적절히 대응할 수 있다. 셋째, 공공공간의 계획에 앞서 기존 도심의 현황을 면밀히 분석하고, 사업진행 이후에도 지속적으로 리뷰(review) 및 모니터링(monitoring)을 실시하고 있다. 도심내 공간실태를 파악하고 현황을 분석하여 활성화를 위한 잠재요소를 발굴하고, 리뷰(review) 제도와 모니터링(monitoring) 제도를 통해 추진효과를 검증하여 향후 사업의 실천력을 높인다. 이를 위해서 지역 전문가나 대학과 연계하여 지속적으로 현황을 분석하고 계획기법을 개발한다. 넷째, 다양한 주체의 참여를 유도한다. 다양하고 복잡한 관련 주체들의 의견을 효율적으로 조율하기 위해 관주도 방식이 아닌 민ㆍ관 협력조직을 구성하여 공공공간을 계획하고 주민의 참여를 통한 수요자의 의견 및 요구를 계획과정에 반영하기 위해 참여자 중심의 프로세스로 진행된다. 다섯째, 지방정부의 담당 조직/ 부서 간 협력적 시스템을 구축하고 전문성을 확보하고 있다. 공공공간의 계획은 제도적으로 협의체를 구성하여 관련 부서들의 적극적인 협력하에 진행되기 때문에 유사사업의 중복을 방지할 수 있다. 또한 도시계획 관련 전문인력을 수시로 선발하여 관련 부서에서 기술행정업무를 장기간 담당할 수 있도록 공무원을 양성/ 지원하고 있다. [ 제3장 국내 중소도시 도심지 공공공간 계획 현황 및 심층조사 ] 현재 우리나라의 중소도시는 정주인구가 지속적으로 감소하고 있는 추세이다. 대다수의 중소도시에서 실업률과 공실률이 증가하고, 산업활동은 위축되며, 물리적 환경이 노후화 되고 서비스 투자 비중은 줄어드는 등 총체적인 도시 쇠퇴현상에 직면하고 있다. 하지만 도시의 발전이 전반적으로 정체된 상황에서도 도심지는 여전히 주거지와 일자리가 집중되고 업무 및 구매활동이 다른 도시 지역에 비해 상대적으로 빈번하게 발생하는 장소이며 도시의 활력을 제공하는 중요한 역할을 담당하고 있는 것이 사실이다. 이것이 바로 중소도시 도심지에 대한 사회ㆍ경제ㆍ물리적인 측면에서의 종합적인 지원이 필요한 이유이다. 국내 지방 중소도시 도심지에서 공공공간의 유형은 일반적으로 다음 4가지로 구분된다. 첫째, 공공이 소유한 도로ㆍ광장ㆍ공원 등의 도시기반시설, 둘째, 문화회관ㆍ학교ㆍ근대역사건축물 등에 해당하는 도시기반시설 이외에 시민의 이용도가 높은 공공시설, 셋째, 재래시장과 같이 공공이 일부 소유하고 있지만 민간이 공동으로 소유하고 있는 절충적인 성격의 공간, 넷째, 공개공지와 같이 완전히 사적인 소유의 공간이지만 민간에게 개방되고 있는 공간이다. 국내 지방 중소도시의 공공공간 관련 계획체계를 살펴보면, 공공공간만을 다루고 있는 계획체계가 별도로 존재하지 않는 가운데 공공공간에 대한 계획을 부분적으로 다루고 있는 계획은 법정계획과 비법정계획으로 나눌 수 있으며, 법정계획의 경우 다시 도시차원에서 수립되는 계획과 사업단위로 수립되는 계획으로 구분할 수 있다. 법정계획은 도시기본계획, 도로정비기본계획, 도시교통정비계획, 공원녹지기본계획, 경관계획 등이 있으며 사업계획으로 지구단위계획, 시장정비사업계획 등이 있다. 이러한 다양한 계획들은 부분적으로 공공공간과 관련된 내용들을 포함하고 있지만, 각 계획의 목적ㆍ시행주체ㆍ근거법에 따라 별도로 수립ㆍ실행되고 있고, 각 주체들 간의 협의나 공조는 미흡한 실정이다. 하지만 최근 각 지방자치단체가 공공디자인 조례를 제정하는 등 도시 활성화에 있어서 공공공간의 중요성을 인식하기 시작했다는 점은 지금이 바로 공공공간에 대한 정책방향을 새롭게 설정해야 할 시점임을 시사한다. 국내의 중소도시 도심지 공공공간 관련 계획 및 관리현황을 좀더 자세히 살펴보기 위해 순천시, 남원시, 거창군, 제천시 4개의 도시를 선정하여 공공공간 관련 계획체계와 관리체계를 조사하였으며 다음과 같은 심층조사 결과를 도출하였다. 첫째, 공공공간 관련 사업의 분포 영역을 살펴보았을 때, 주로 구도심 외부에서 발생하는 경우가 많아 장기적으로 공공공간의 활용도를 높이기 위해서는 구도심 지역과 구도심 외부의 공공공간 관련 사업들을 연계할 필요가 있다. 둘째, 구도심내 공공공간은 차량 중심의 가로체계로 이루어져 있으며, 지역 수요에 비해 그 수가 절대적으로 부족하고, 상당수가 중심상업지역에 집중되고 있다는 공통점을 보인다. 따라서 도심내 공공공간의 질적인 향상을 위해서는 다음과 같은 고려가 필요하다. 차량중심의 도로체계는 공공공간 간 연계를 위해 필수적으로 요구되는 보행환경의 조성을 저해하기 때문에 보행자를 우선적으로 고려한 가로체계로의 변화가 요구되며, 구도심내 활용가능한 공공공간이 절대적으로 부족하므로 기존의 공공시설물 및 기반시설을 재활용하거나 장기적인 측면에서의 용도전환을 통해 공공공간을 확보해나갈 필요가 있다. 또한 공공공간이 집중적으로 분포되어 있는 구도심내 중심상업지역은 시장개선 사업과 상업가로와의 연계를 통해 보행환경을 개선함으로써 도심생활의 편의를 제공할 수 있는 공공공간을 형성해야 한다. 셋째, 공공공간 관련 사업 및 계획의 진행 절차를 살펴보았을 때, 다양한 사업이 다수 발생하고 있으나 개별 사업단위로 진행되고 있으며, 공공공간 계획의 내용이나 수준이 지방자치단체마다 모두 달라서 명확한 비전(vision)을 공유할 수 있는 종합적이고 전문성 있는 공공공간 통합계획이 요구된다. 또한 시민들의 요구와 필요에 의해서가 아닌 중앙부처의 단기적인 예산 지원에 의해 사업이 진행됨으로써 사업성과에 대한 평가나 이용률 분석은 이루어지지 않고 있으며 시기별로 사업이 중복되거나 중장기적으로 고려되어야 할 사업이 단기간에 졸속으로 처리되는 경우가 많아 공공공간 관련 사업을 종합적으로 지원할 수 있는 예산이 필요하다. 이처럼 공공공간의 가치와 중요성이 증대되고 있는 반면 지역단위에서 기존 공공공간의 관리는 거의 이루어지지 않고 있어 공공공간이 효율적으로 활용되기 위해서는 지역의 공공공간 현황이 명확하게 파악되어야 하고 이에 대한 분석을 토대로 관리체계를 순차적으로 통합해야 한다. [ 제4장 중소도시 도심지 활성화를 위한 공공공간 마스터플랜 수립 및 활용방안 ] 국내 중소도시의 공공공간 실태조사를 바탕으로 공공공간을 통합적으로 관리하는 수단으로써 공공간 마스터플랜 수립을 제안하고, 이를 위한 기본전제와 구성 및 활용방안을 다음과 같이 제시한다. 공공공간 마스터플랜 수립을 위해서는 우선 도심지내 공공공간의 개선 필요성을 인식하고 지역의 다양한 활동과 커뮤니티 형성을 위한 공간으로서 공공공간을 적극 활용하려는 공감대를 형성해야 한다. 더불어 기획ㆍ계획ㆍ실행ㆍ코디네이터 기능을 담당할 행정부서의 전문성과 지방정부의 자생력을 강화해야 하며, 이를 위해 중앙정부 중심의 단순사업지원 방식으로부터 지방정부 중심의 통합 지원체계로 전환되어야 한다. 공공공간의 마스터플랜에 담아야 할 내용과 구성은 크게 현황분석, 기본구상, 실천전략의 세 부분으로 구분될 수 있으며 각 도시의 상황에 따라 유연하게 활용할 수 있다. 현황분석은 지역의 특성과 실태를 파악하여 현실적인 대안을 마련하기 위한 것으로 계획 전 단계에 걸쳐 가장 중요한 부분이라 할 수 있으며 지역의 비물리적인 공간형성 요소와 물리적인 공간형성 요소를 대상으로 상위계획이나 관련계획 내용을 충분히 검토하고 계획 간 정합성을 확보하는 것이 중요하다. 물리적인 공간형성 요소로는 도시구조, 지형, 지역 경계와 범위, 용도와 교통현황, 주요 공공공간과 각 공간의 이용실태, 공공공간의 공간적 특성과 구성요소 등이 있으며, 비물리적인 공간형성 요소는 지역의 역사를 비롯해 인구, 사회, 경제구조 등을 들 수 있다. 기본구상은 분석한 지역 현황을 바탕으로 대상 지역의 비전(vision)과 공공공간 조성과 관리에 대한 기본방향을 제안하는 단계이다. 공공공간 조성과 관리에 대한 기본방향은 크게 특징적인 도시경관을 형성하기 위한 공간 디자인에 관한 기본원칙과 이를 구현하기 위한 실행 차원의 기본방향으로 나누어 볼 수 있으며 기본구상을 바탕으로 공공공간 정책이 결정되고 구체적인 실천전략이 마련된다. 실천전략은 물리적인 공간을 어떻게 조성할지에 관한 사업추진 방식과 진행절차, 그리고 시범사업과 관련된 사업계획부분으로 나눌 수 있다. 이러한 공공공간 마스터플랜은 공공공간 조성과 관련한 기본방향과 비전(vision)을 담아야 하며 기본방향을 바탕으로 구체적인 실천방안이 제시되어야 한다. 기존의 공간관리계획과 연계하여 실효성을 확보하기 위해서는 지방정부가 전문인력을 보강하고 민간전문가를 지속적으로 활용하여 계획의 전문성을 유지할 수 있어야 한다. 또한 무엇보다도 시민이 직접 의견을 개진하고 발전방향을 공유할 수 있는 제도적인 참여 기회가 마련되어야 한다. 공공공간 마스터플랜의 활용방안으로는 첫째, 행정계획으로 채택하는 경우, 법정계획보다 수립절차나 운용의 측면에서 유연하게 지방자치단체의 여건에 맞게 수립할 수 있다는 장점이 있다. 둘째, 경관법에 근거한 법정계획으로 특정경관계획으로 수립하여 활용하는 경우, 각 지방자치단체에 설치된 기존 경관관련 전담부서를 적극적으로 활용할 수 있다는 장점이 있다. 셋째, 중앙정부의 시범사업과 연계한 사업계획으로 수립하여 활용하는 경우, 국내 대부분의 지방자치단체가 사업을 추진할 수 있는 재원을 자생적으로 마련하기 힘들다는 현실적인 한계 때문에 중앙정부로부터의 지원사업을 적극 활용하여 경제적 지원을 받을 수 있는 장점이 있으며, 일본의 중심시가지활성화기본계획의 인정제도가 이에 해당한다. 이를 위해서 지방정부에서는 관련 부서 간 협의체제를 구성하고, 사후 관리체계 구축에 힘써야 하며, 전문역량 강화를 위한 지역전문가의 적극적인 활용과 시민참여를 유도하기 위한 교육 및 공감대 형성 방안도 함께 마련되어야 한다. 중앙정부의 경우 지방정부의 자생력을 강화할 수 있도록 지방자치단체의 특성을 고려한 지원방식을 마련해야 하며 이를 위해서 행정인력과 전문인력의 적극적인 활용이 중요하다. [ 제5장 결론 ] 구도심지역 내 활용 가능한 공공공간으로는 주로 가로공간과 일부 공공시설물의 외부공간이나 이전적지가 있으며 이들을 수변공간, 공원, 산지 등의 주변 자연환경이나 신도심에 새롭게 조성된 공공공간과 상호 연계할 경우 활용도를 높일 수 있는 충분한 잠재력이 있다고 판단된다. 도심내 공공공간들이 지역을 활성화하기 위한 매개로써 활용되기 위해서는 우선 지역의 현황과 수요를 정확히 분석해야 하고 이를 바탕으로 지역의 제반여건을 통합적으로 고려한 공공공간의 활용 및 조성계획이 필요하며 이를 장기적으로 아우를 수 있는 비전(vision)이 정립되어야 한다. 따라서 공공공간 마스터플랜은 각 중소도시의 여건에 대응하여 공공공간 활용 비전(vision)과 전략을 바탕으로 지역민의 다양한 활동을 담고 중장기적으로 공공공간을 개선할 수 있는 실천방안을 제공할 수 있어야 한다. 또한 지속적으로 공공공간을 관리할 수 있는 가이드라인을 제공함으로써 공공공간의 질을 지속적으로 유지하고 정체성을 강화시킴과 동시에 지역의 경쟁력을 높일 수 있는 효율적인 관리수단이어야 한다. 무엇보다 마스터플랜은 관련 주체들이 상호 협의할 수 있는 토대를 제공함으로써 시민의 의견을 수렴하고 사업자를 설득하며 관련 담당 부서 간 협의를 유도하여 활력있는 지역 커뮤니티를 만드는 소통의 수단으로 활용될 수 있을 것으로 기대된다. 이와 같은 공공공간의 개선은 도심지를 활성화시키는 데 도움이 될 수 있는 중요한 사업 중의 하나지만 지방 중소도시의 도심지를 활성화하기 위해서는 근본적으로 각각의 지방도시가 내포하고 있는 문제, 도시가 발달한 역사적 배경, 주요 산업기반 등을 살펴보아야 한다. 특히 본 연구는 도시재생의 한 부분으로서 공공공간의 질적 향상과 마스터플랜의 활용을 제안하는 바이다. |
| 요약2 |
The improvement in quality of life and regeneration of local communities are increasingly recognized as important social problems. In this situation, the systematic management and continuous improvement of public space are acutely needed as a strategy for environmental development of old urban areas. The aim of this research is to provide methods of establishing a master plan for public space as an alternative proposal against the absence of spatial plan and systematic strategy in the area of construction, use and management of urban public space. In order to promote the project of public space successfully, first and foremost, the systematic management and continuous improvement of public space are essential. It is possible to perform an important role to suggest basic direction for local revitalization and urban revitalization. As a method for this investigation, the master plan for public space could be a rough sketch for how public space in a specific area can be constructed and managed. The roles of a master plan for public space could be divided into the method for design, the method for communication and the method for space management. In addition, it is not only a design method to express and explain basic directions, concepts and guidelines of public space through texts, drawings and images after analyzing local conditions but also involves a communication method to negotiate with multiple stakeholders. This research selected examples of international cities that have tried to revitalize urban areas by making public space and have well formulated plans institutionally, and examined these construction processes to understand efficient management and operation. Four cities were selected and analyzed as examples. Copenhagen in Denmark where they continuously changed public space in urban area in favour of pedestrians since 1960s. Nottingham in the United Kingdom and Esslingen am Neckar in Germany where they revitalized old business districts and lagging urban spaces through the improvement of old public space where people can congregate. Nagaoka in Japan where they have a revitalization plan for urban center through complex public projects on the strength of national policy. From these examples, we arrived at five implications. Firstly, the role of public space has changed to a competitive element, and its importance is increasing. Secondly, the flexible planning systems share the established vision, and the roles between plans are distinguished clearly. Thirdly, the careful analysis of current situation, continuous reviews and monitoring systems of the existing urban area operate at the same time. Fourthly, the multiple participation methods are stimulated. Finally, there are collaborative systems between departments in the local government and they have professionalism. In order to examine the problems of public space in small and medium-sized cities in Korea, the typology of public space can be divided into three types. Those are public space as an urban infrastructure, public space relating to public space and public space where is managed and owned jointly by private and public sectors like traditional market. Legal management systems in small and medium-sized cities could be divided into legal plan and illegal plan. In addition, in the case of legal plan, it could be divided into the plans which are established at urban scale and the other plans which are established by business sector. These plans are made and implemented slight differently by the aim of the plan, agent and law, and the discussion and cooperation between agents are insufficient. Main works of public space are dispersed to some departments by its characteristics and management because it needs different functions and management. This research selected four cities in Korea by its population size to investigate the plans and management systems of public space in urban area in small and medium-sized cities. Qualitative research methods such as field surveys and interviews with public officers were implemented and we abstracted eight problems. Firstly, the absence and inequality of public space by public space projects of the outside of old urban center. Secondly, the demand for changing from car based road system to pedestrian based road system. Thirdly, the need for recycling in the existing urban areas where public spaces are lacking. Fourthly, the demand for the aggressive improvement of old central business district as revitalizing public space. Fifthly, the decrease of continuous effects by the shortage of connection between projects (rephrase). Sixthly, the decrease of effectiveness through a limited budget for public space. Seventhly, the need of comprehensive management for understanding current conditions of public space. Eighthly, the absence of validity for related plans for public space. This research suggests the parts of the master plan for public space as an integrated manage method which is based on the implications from case studies and plans that can be related to the existing spatial management system in the local governments. There are some preconditions for an efficient use of master plan for public space. First of all, a bond of sympathy about the necessity for public space should be developed for diverse activities and the field of communication in urban areas. Second, it needs to reinforce the professionalism of administrative department to make plans for public space and implement it. Third, it is important to make fundamental conditions for the improvement of public space by a mature sense of citizenship and active participation. The master plan for public space is composed of the analysis of current conditions, basic strategy and action plan which includes spatial design and related details for projects. Also, the continual feed-back system is essential to interconnect between plans organically. Increasing professionalism of administrative department, utilization and making the negotiation system with local residents and experts are crucial to manage plans effectively and to have executive ability There are three ways to use the master plan for public space. At first, it is possible to make a plan as an administrative plan in the existing planning system. Secondly, it can be planned and used to specific landscape plan as in-law plan. Lastly, it is possible to establish a plan linked with supporting plans from the central government because small and medium sized cities have a high level of dependence on the central government. There are some policy issues which are needed to operate the master plan for public space successfully at central government level and local government level. At local government level, firstly, it should define the role of spatial management and related plans of public space, and reinforce its relationship. Secondly, the administrative department which has a responsibility for the master plan for public space should be clearly designated and the negotiation system between departments has to be improved. Thirdly, the management system to check current conditions of public space and assess the outcome of project should be set up. Fourthly, local experts have to perform an important role to understand local characteristics. Fifthly, the method for communication with residents should be developed. At central government level, firstly, it is important to make a supporting system which considers the local identity of each local area. Secondly, a supporting system which fosters the power of local level should be established. Finally, there is a need to expand human resources for special administrative officers who can perform a role of coordinator. |
